Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 11928-6 "О народном образовании", внесенный депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 11928-6 "О народном образовании", внесенный депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 20 сентября 2012 года (протокол N 46, пункт 62) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 11928-6 "О народном образовании", внесенный депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым.

Законопроект разработан в целях развития образовательного законодательства, конкретизации ряда его положений, в частности касающихся реализации отдельных видов образовательных программ, социальных гарантий учащихся и педагогических работников, реализации права на образование лиц с ограниченными возможностями здоровья, и предполагает решение основных вопросов государственной образовательной политики исходя из требований самого образовательного сообщества.

В качестве достоинств законопроекта Комитет отмечает его направленность на укрепление финансовой базы образовательной отрасли, придание образованию инновационного характера, расширение академических свобод, индивидуализацию и дифференциацию образовательного процесса, интеграцию его с наукой, расширение использования информационно-коммуникационных технологий в образовании как механизмов, обеспечивающих движение России в информационное общество, к экономике высоких технологий

Вместе с тем в рамках своих предметов ведения Комитет по ряду положений законопроекта имеет замечания.

В частности, следует отметить недостаточно четкое разграничение полномочий по предоставлению образования соответствующих уровней между различными уровнями власти в Российской Федерации. Так, статьей 26 законопроекта регламентируются вопросы оплаты труда педагогических работников. Вместе с тем из содержания указанной статьи не ясно, кем (какими уровнями власти) должен быть обеспечен предусматриваемый данной статьей уровень оплаты труда педагогических работников. В статье 35 законопроекта, определяющей порядок обеспечения учащихся питанием, не определено за счет средств бюджета какого уровня будет решаться вопрос обеспечения питанием учащихся в зависимости от типа образовательного учреждения. В соответствии с положениями статей 22, 36, 65 законопроекта педагогическим работникам и учащимся предоставляются льготы, при этом механизм реализации указанных положений законопроектом также не определен.

Частью 6 статьи 18 законопроекта устанавливается, что ликвидация и реорганизация муниципальных сельских дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений допускается только с согласия схода жителей поселений, обслуживаемых данным учреждением. Вместе с тем указанное положение не соотносится с нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми установлены случаи, при которых может проводиться сход граждан (статьи 25 и 25.1). Кроме того, положения законопроекта не позволяют однозначно определить, на какой территории следует проводить сход.

В соответствии с частью 5 статьи 5 законопроекта образовательные организации независимо от их организационно-правовых форм в части направляемого на уставную деятельность дохода от реализации образовательных программ на возмездной основе, оказания образовательных услуг, а также от иной уставной деятельности освобождаются от уплаты всех видов налогов в порядке, определяемом налоговым законодательством. 

Вместе с тем на основании пункта 3 статьи 56 Налогового кодекса Российской Федерации льготы по федеральным налогам и сборам устанавливаются Налоговым кодексом Российской Федерации, по региональным налогам - Налоговым кодексом Российской Федерации и (или) законами субъектов Российской Федерации о налогах, а по местным налогам - Налоговым кодексом Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга о налогах).

При этом следует отметить, что полное освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов вызывает сомнение и может иметь дискриминационный характер по отношению к иным социальнозначимым учреждениям (медицинские учреждения, учреждения культуры и др.). Кроме того, это противоречит части 2 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Также освобождение образовательных учреждений от уплаты всех видов налогов приведет к выпадению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. В связи с этим в качестве разумной альтернативы налоговым льготам, обеспечивающей экономическое развитие территорий, могло бы быть предложено частичное дотирование налоговых платежей (монетизация), прежде всего, по имущественным налогам.

В соответствии с частью 1 статьи 77 законопроекта финансовое обеспечение государственных гарантий получения гражданами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, начального и среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе высшего и послевузовского образования осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации посредством предоставления государственных (муниципальных) субсидий, а также сметного финансирования государственных (муниципальных) образовательных учреждений. Вместе с тем Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит понятия государственных (муниципальных) субсидий, что может привести к трудностям в правоприменительной практике.

Часть 10 статьи 83 законопроекта не согласуется с положениями Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", который не предусматривает устанавливаемого законопроектом преимущественного права приобретения отчуждаемого государственного и (или) муниципального имущества.

В целом, по мнению Комитета, даже при условии устранения указанных замечаний при доработке ко второму чтению, и схожести с законопроектом N 121965-6 "Об образовании в Российской Федерации", внесенным Правительством Российской Федерации, предлагаемые рассматриваемым законопроектом правовые механизмы в меньшей степени вписываются в систему действующего правового регулирования. Кроме того, в соответствии со статьей 17 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" именно Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования.

На основании изложенного, Комитет пришел к выводу рекомендовать принять за основу правительственный законопроект об образовании (включив в него при подготовке ко второму чтению положительные новации рассматриваемого законопроекта), а сам проект федерального закона N 11928-6 "О народном образовании", внесенный депутатами Государственной Думы Г.А. Зюгановым, Ж.И. Алферовым, И.И. Мельниковым, О.Н. Смолиным, А.А. Андреевым, О.Н. Алимовой, А.В. Корниенко, О.А. Куликовым, С.Г. Левченко, Т.В. Плетневой, Н.В. Разворотневым, С.Н. Решульским, С.А. Гавриловым, не поддерживать.

Председатель Комитета

В.Б. Кидяев