Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 137443-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 137443-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и установлении требований к работникам специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Статьей 1 законопроекта вносятся изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), предусматривающие привлечение специализированной финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации в форме открытого акционерного общества (далее - финансовая организация) для выполнения функций по размещению и учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, доверительному управлению средствами Фонда национального благосостояния, а также для участия в отношениях по управлению государственным долгом Российской Федерации и по его обслуживанию. При этом законопроект определяет, что принципы финансовой политики, структура и компетенция органов управления, условия заключаемых с данной организацией договоров определяются Правительством Российской Федерации.

Учитывая предлагаемую законопроектом организационно-правовую форму финансовой организации, обращаем внимание на пункты 1 и 2 статьи 50 и пункт 3 статьи 66 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), на основании которых открытое акционерное общество является коммерческой организацией, то есть организацией, преследующей извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

В этой связи полагаем, что основная цель деятельности финансовой организации, создаваемой в форме отрытого акционерного общества, не согласуется с пунктом 2 статьи 96.11 БК РФ, согласно которому целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния являются обеспечение сохранности средств указанных фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. При этом БК РФ указывает, что управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

В соответствии с пунктом 1 статьи 96 ГК РФ участники акционерного общества не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций, а на основании пункта 1 статьи 97 ГК РФ участники открытого акционерного общества могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров. Между тем, в законопроекте отсутствуют положения об обязательной доле государственной собственности в уставном капитале финансовой организации, которая бы обеспечила возможность определять решения, принимаемые финансовой организацией. Также законопроект не устанавливает каких-либо требований к акционерам и не определяет последствий нарушения ими соответствующих требований, не регулирует вопросы внутреннего и внешнего контроля, не указывает, имеет ли право финансовая организация осуществлять иные виды деятельности. Перечисленное также может привести к несоблюдению целей управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Между тем, указанные фонды имеют особый, определенный БК РФ статус, их средства подлежат обособленному учету, управлению и использованию. Так, Резервный фонд создается в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета (на основании статьи 96.9 БК РФ), а Фонд национального благосостояния - в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (на основании статьи 96.10 БК РФ).

В этой связи полагаем, что вопросы создания, деятельности, отчетности, а также требования к органам управления и работникам финансовой организации должны быть урегулированы не в акте Правительства Российской Федерации, а на уровне федерального закона. В качестве примера можно привести Внешэкономбанк, который, среди прочего, осуществляет доверительное управление денежными средствами и иным имуществом, находящимся в государственной собственности (на основании части 5 статьи 3 Федерального закона от 17 мая 2007 года N 82-ФЗ "О Банке развития"). При этом Внешэкономбанк создан в форме государственной корпорации, статус, цели деятельности, функции и полномочия которой определяются указанным Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми на их основе нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с действующей редакцией пункта 1 статьи 96.11 БК РФ отдельные полномочия по управлению средствами Резервного фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации, Фонда национального благосостояния - Центральным банком Российской Федерации и специализированными финансовыми организациями в соответствии с договорами, заключаемыми Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Новая редакция указанного положения (см. подпункт "а" пункта 1 статьи 1 проекта) исключает возможность привлечения к осуществлению отдельных полномочий по управлению средствами указанных фондов как ЦБ РФ, так и специализированных финансовых организаций, за исключением финансовой организации, учреждаемой Правительством Российской Федерации. При этом будущий федеральный закон должен вступить в силу со дня его официального опубликования (статья 3 законопроекта). Полагаем, что в законопроекте следует предусмотреть переходные положения для действующих договоров. Также следует отметить, что ЦБ РФ, которого предлагается исключить из указанных выше отношений, на основании части 2 статьи 23 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" осуществляет операции со средствами федерального бюджета без взимания комиссионного вознаграждения.

В излагаемом в новой редакции пункте 4.1 статьи 96.11 БК РФ (подпункт "б" пункта 1 статьи 1 законопроекта) устанавливается, что финансовая организация выступает от имени Российской Федерации в правоотношениях в связи с учреждением доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния и передает указанные средства в доверительное управление иным специализированным финансовым организациям на основании договора, заключаемого Министерством финансов Российской Федерации с финансовой организацией. Учитывая, что и финансовая организация, учреждаемая Правительством Российской Федерации, и иные специализированные финансовые организации получают вознаграждение за свою деятельность, указанный механизм нуждается в дополнительном обсуждении с точки зрения соблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, установленного статьей 34 БК РФ.

Нуждаются в согласовании статьи 1 и 2 законопроекта, а также его наименование. А именно, согласно наименованию предметом регулирования законопроекта является внесение изменений в БК РФ и установление требований к работникам финансовой организации. Между тем, статья 1 законопроекта, вносящая изменения в БК РФ, каких-либо требований к работникам финансовой организации не предусматривает. Не устанавливает их и статья 2 законопроекта, а только предоставляет Правительству Российской Федерации право устанавливать дополнительные требования к работникам финансовой организации, включая обязанность представления ими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также ограничения и запреты, связанные с исполнением служебных обязанностей указанными работниками.

Законопроект следует согласовать с проектом федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", принятым Государственной Думой в первом чтении 6 июля 2012 года, которым предлагается (см.часть 3 статьи 5) приостановить до 1 января 2016 года действие абзаца второго пункта 4.1 статьи 96.11 БК РФ (в части отнесения доходов от доверительного управления средствами Фонда национального благосостояния на прирост средств Фонда национального благосостояния, переданных в доверительное управление).

Законопроект нуждается в юридико-технической доработке.

1. Статью 2 законопроекта после слов "в соответствии со статьей 96.11 Бюджетного кодекса Российской Федерации" дополнить словами "(в редакции настоящего Федерального закона)".

2. В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими федеральными законами не установлен другой срок вступления в силу.

Полагаем, что в данном случае нет оснований для отступления от общепринятого порядка вступления в силу, в связи с чем статья 3 настоящего законопроекта является излишней.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина