Пояснительная записка к проекту федерального закона N 151498-6 "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 151498-6 "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона направлен на уточнение сферы действия Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон).

Целью Закона является повышение эффективности закупок компаний, на которые распространяется его действие, что должно приводить к снижению их издержек. Однако Закон предъявляет универсальные требования к двум группам дочерних хозяйственных обществ субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности. Первая группа поставляет значительные объемы товаров, работ и услуг основными (материнским) компаниям. Цены товаров и услуг дочерних предприятий этой группы, напрямую влияют на издержки основных (материнских) компаний и цены их продукции, работ и услуг. Продавцы этой группы являются, как правило, монопольными поставщиками субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности. В отсутствие конкуренции стимулы к экономии издержек у них отсутствуют.

Вторая группа дочерних компаний осуществляет свою деятельность на конкурентных рынках, соперничая с частными компаниями и поставляя минимальные объемы в адрес основных (материнских) обществ. Следовательно, цены их продукции не влияют на издержки и на цены продукции, работ и услуг основных (материнских) компаний. В то же время жесткая конкуренция на открытых глобальных рынках, как в сфере продажи своей продукции, так и в части закупок товаров и услуг, создает для вышеуказанной группы компаний сильные стимулы к максимизации создаваемой стоимости и экономии издержек, в том числе путём совершения закупок в максимально эффективном и некоррупционном режиме. Такие компании не имеют возможности переложить на покупателя своих товаров и услуг рост собственных издержек посредством их учета в регулируемых тарифах. В этой связи условия конкуренции диктуют для них, вне зависимости от применения к их деятельности дополнительных законодательных требований, необходимость осуществления закупок таким образом, чтобы обеспечить наибольшую конкуренцию между поставщиками, и как результат - наилучшие условия коммерческих предложений со стороны поставщиков.

Законодательные требования о размещении на официальном Интернет-сайте Правительства России планов закупки товаров, работ, услуг, сведений о количестве и общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупок, участии в конкурентных процедурах для заключения любого рода договоров на каждой стадии производственного цикла оправданы лишь для первой группы дочерних компаний. Конкурсные процедуры должны обеспечить лучшую комбинацию "цена/качество", понизить издержки, и как следствие - цены для конечных потребителей.

Последствия применения таких же требований к организации закупок второй группы компаний будут негативными. Поскольку сама конкуренция на целевых рынках подталкивает хозяйствующих субъектов к выбору наилучшей модели организации закупок, так как в противном случае они неизбежно будут терпеть убытки, возможные выигрыши от государственной регламентации закупочных процедур минимальны, а негативные последствия, описанные ниже, весьма существенны.

Применение Закона возлагает на дочерние предприятия субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, существенные дополнительные издержки и риски, что ведет к снижению их конкурентоспособности, включая:

1. Увеличение прямых затрат компаний на обеспечение соответствия организации закупок требованиям Закона - как первоначальных, так и текущих. Первоначальные затраты включают издержки на разработку Положения о закупках и обучение сотрудников правилам закупок. Консервативная оценка этих расходов для крупной компании достигает десятков миллионов рублей. Текущие затраты связаны с увеличением необходимой численности работников и реорганизацией информационной поддержки закупок. Их консервативная оценка для крупной компании превышает сто миллионов рублей в год.

2. Избыточные затраты в результате снижения оперативности и гибкости закупок. Вместо нескольких дней организация поставок потребует нескольких месяцев, что окажет негативное влияние на конкурентные преимущества компаний.

3. Упущенную выгоду и ущерб конкурентоспособности в результате косвенного раскрытия информации о конкурентных стратегиях компании. Данные об объеме и об ассортименте закупок, которые в соответствии с требованиями Закона должны быть размещены на Интернет-сайте, являются надежным источником информации о бизнес-стратегиях для конкурентов, предоставляя им неоправданные преимущества.

4. Риск отказа поставщиков контрагентов от предоставления определенных скидок, преференций, благоприятных условий поставок, связанные с необходимостью раскрытия информации. Кроме того, дополнительные издержки по подготовке контрактной документации, и сама необходимость периодически проходить процедуру конкурса может сделать предпочтительным заключение договоров с производителями, не подлежащим регламентации Закона.

5. Риск манипулирования ценами на основе данных об объемах закупок. На дефицитных рынках продукции, работ и услуг объявление о необходимом объеме закупок ставит покупателя в уязвимое положение. На профицитных рынках объявление об объеме закупок не дает возможности покупателям получить наилучшую возможную цену.

Дополнительная регламентация закупочных процедур ставит дочерние общества субъектов естественных монополий, и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, действующие на конкурентных рынках, в неравное положение по сравнению с их частными конкурентами. Потеря конкурентных преимуществ в долгосрочной перспективе может привести к снижению инвестиционной привлекательности этих компаний, росту стоимости заемных средств для них.

В целом избыточная регламентация закупок этой группы компаний будет сопровождаться потерями не только для производителей, но и для их покупателей и поставщиков, поскольку повышение издержек приведет и к росту цен на конечных рынках, и к снижению продаж, и к снижению общего объема закупок.

Вышеуказанные проблемы и необходимость внесения изменений в Закон отмечаются Российским союзом промышленников и предпринимателей и подтверждаются результатами научного исследования проблем применения Закона, проведённого Юридическим факультетом МГУ им. М.В. Ломоносова, в также независимым заключением об оценке регулирующего воздействия Закона, подготовленным "Национальным исследовательским университетом "Высшая школа экономики".

Законопроектом предлагается вывести из-под действия Закона дочерние хозяйственные общества субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае если закупки основной (материнской) компании составляют не более 10 процентов от годового дохода указанных дочерних обществ за предшествующий календарный год, поскольку такие организации действуют в условиях конкуренции и не могут переложить на потребителя рост своих издержек ровно как и не влияют на формирование тарифов субъектов естественных монополий.

Предлагаемые поправки, устраняя избыточное государственное регулирование в области закупок, одновременно будут способствовать достижению целей, поставленных Законом. Освобожденные от дополнительных издержек, дочерние общества субъектов естественных монополий и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, смогут выбрать такую модель организации закупок, которая обеспечит эффективную конкуренцию между поставщиками. В свою очередь, конкуренция поставщиков будет способствовать приобретению необходимых товаров, работ и услуг с наилучшим сочетанием цены, качества и надежности.

В то же время принятие законопроекта позволит избежать негативных последствий как для конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности значительной группы российских компаний, так и для покупателей их продукции.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Принятие и дальнейшая реализация федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" дополнительных расходов бюджетных средств не потребуют.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" не потребует признания утратившими силу, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.