Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 27 сентября 2012 г. N 3.9-20/2 по проекту федерального закона N 79403-6 "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и статью 9 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" (в части приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии и тепловых сетей) - внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, М.Х. Юсуповым, А.В. Кнышовым, Д.В. Волковым и Б.К. Балашовым (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам собственности от 27 сентября 2012 г. N 3.9-20/2
по проекту федерального закона N 79403-6 "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и статью 9 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" (в части приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии и тепловых сетей) - внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, М.Х. Юсуповым, А.В. Кнышовым, Д.В. Волковым и Б.К. Балашовым
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона N 79403-6 "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и статью 9 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" и отмечает следующее.

В соответствии с действующей редакцией статьи 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" объекты коммунально-бытового назначения могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия, за исключением используемых по назначению жилищного фонда и объектов его инфраструктуры; объектов энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения, то есть фактически приватизация таких объектов энергетики не допускается, и они подлежат передаче в муниципальную собственность.

Законопроектом предусматривается разрешить приватизацию объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, но не в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. Иными словами указанные объекты предлагается не передавать в обязательном порядке в муниципальную собственность, а разрешить их приватизацию, но на определенных условиях, к которым относятся:

обязанность покупателей в течение не менее 20 лет предоставлять потребителям соответствующие услуги по регулируемым тарифам;

осуществить реконструкцию и модернизацию объектов в соответствии с инвестиционной программой.

В случае нарушения условий приватизации органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления наделяются правом обратиться в суд с иском об изъятии таких объектов посредством выкупа в государственную или муниципальную собственность по остаточной стоимости за вычетом убытков, причиненных потребителям вследствие нарушения обязательных условий приватизации.

Согласно статье 9 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" объекты водоснабжения и водоотведения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность, за исключением случаев преобразования государственных и муниципальных предприятий, которым такие объекты принадлежат на праве хозяйственного ведения, в открытые акционерные общества.

Законопроектом предусматривается запретить отчуждение таких объектов без каких-либо исключений, не допускать передачу их и прав пользования ими в залог, а также внесение в уставный капитал третьих лиц. Таким образом законопроектом запрещается преобразование унитарных предприятий в сфере водоснабжения и водоотведения в открытые акционерные общества.

Комитет по вопросам собственности принципиально поддерживает необходимость введения полноценного механизма обременения соответствующими обязательствами подлежащих приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии и тепловых сетей, а также установление ответственности за их ненадлежащее исполнение и введение запрета на передачу этих объектов или прав пользования ими в залог.

Вместе с тем по рассматриваемому законопроекту имеется ряд существенных замечаний.

Следует отметить, что предлагаемые законопроектом правовые новеллы носят концептуальный характер и существенным образом затрагивают интересы и права лиц, осуществляющих деятельность в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, в части, касающейся обязательных условий осуществления названной деятельности и ограничения гражданского оборота соответствующих объектов.

По мнению Комитета по вопросам собственности, столь серьёзные концептуальные изменения требуют всестороннего обсуждения и надлежащей аргументации. Вместе с тем в пояснительной записке к законопроекту отсутствуют какие-либо доводы, обосновывающие необходимость законодательного установления указанных условий и ограничений.

Также необходимо обратить особое внимание, что законопроектом вводится новый способ приватизации - продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе с инвестиционными условиями, который не предусмотрен Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества". В этой связи концепция законопроекта противоречит положению части 5 статьи 13 указанного Федерального закона, устанавливающей запрет на приватизацию публичного имущества способами, не предусмотренными Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества".

Фактически авторами законопроекта предлагается восстановить в законодательстве о приватизации способ продажи государственного или муниципального имущества на инвестиционном конкурсе, главным недостатком которого является невозможность отслеживания целевого использования инвестируемых средств в предприятие для выполнения инвестиционных условий, принятых на себя покупателем при покупке такого имущества. В результате анализа правоприменительной практики указанного способа приватизации законодателем было принято решение об отказе от его использования в ходе последующей приватизации как наиболее неэффективного и коррупционно ёмкого способа первого этапа приватизации в России.

В этой связи у Комитета по вопросам собственности есть серьёзные опасения, что в случае принятия законопроекта в представленной редакции возобновится порочная практика продажи государственного и муниципального имущества на инвестиционных конкурсах, потому что в законопроекте отсутствует какой-либо механизм обременения указанных объектов в процессе приватизации соответствующими инвестиционными обязательствами. В этой связи положения законопроекта об условиях приватизации и последствиях их ненадлежащего исполнения носят декларативный характер. В частности, законопроектом не принимается в расчёт наличие возможности перепродажи покупателями объектов электросетевого и теплового хозяйства третьим лицам, не являющимся покупателями такого имущества, отсутствует полноценный механизм обременения такого имущества.

Законопроектом не учитывается позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенная в информационном письме от 5 сентября 2006 года N 111 "О приватизации специализированных унитарных предприятий жилищно-коммунальной сферы, оказывающих коммунальные услуги населению", согласно которой положения статьи 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" не регулируют вопросы приватизации указанных объектов в случае, если они, являясь основными производственными фондами специализированного унитарного предприятия, составляют основную часть его имущественного комплекса, в связи с чем проектируемые законопроектом нормы не могут рассматриваться как устанавливающие запрет на приватизацию имущественного комплекса таких специализированных унитарных предприятий.

Законопроект в представленной редакции создает правовую коллизию между его положением о возможности приватизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей и содержащимися в той же статье 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" положениями о запрете на приватизацию и передаче в муниципальную собственность объектов коммунальной инфраструктуры и энергетики. Следует учесть, что согласно Федеральному закону "Об электроэнергетике" к объектам электроэнергетики относятся в том числе объекты электросетевого хозяйства; согласно Федеральному закону "О теплоснабжении" источником тепловой энергии является устройство, предназначенное для производства тепловой энергии; тепловая сеть - совокупность устройств, предназначенных для передачи тепловой энергии. Таким образом, все перечисленные объекты являются объектами энергетики и согласно части 2 статьи 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" должны быть переданы в муниципальную собственность.

В этой связи Комитет по вопросам собственности отмечает необходимость устранения указанной коллизии посредством однозначного определения видов объектов энергетики, передаваемых в муниципальную собственность и разрешаемых к приватизации с учетом определенных условий.

Следует также учитывать, что исключение из имущественного комплекса государственного или муниципального унитарного предприятия объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, используемых в технологическом процессе, может затруднить деятельность таких предприятий после их преобразования в открытые акционерные общества и снизить их инвестиционную привлекательность. В этой связи, по мнению Комитета, представляется целесообразным допустить возможность приватизации указанных объектов в составе имущественного комплекса унитарного предприятия при соблюдении определенных условий по целевому использованию и модернизации соответствующих объектов.

В законопроекте также отсутствует порядок определения остаточной стоимости объектов, изымаемых у собственника посредством выкупа в государственную и муниципальную собственность, а также порядок расчета убытков, нанесенных потребителям в результате неисполнения условий приватизации указанных объектов.

Необходимо также учесть, что мероприятия по реконструкции и модернизации объектов электросетевого хозяйства, источников тепловой энергии, тепловых сетей, которые обязуется осуществить приобретатель таких объектов, включаются в состав инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере электроэнергетики и теплоснабжения, и утверждаются государственным регулирующим органом, а также учитываются им при установлении предельных значений цен (тарифов) на соответствующие услуги. В то же время законопроект не содержит правовых последствий отказа государственного регулирующего органа в согласовании программы модернизации, разработанной приобретателем указанных объектов. В частности, не ясно - является ли такой отказ нарушением собственником условий приватизации энергетических объектов и основанием для применения в отношении собственника мер по изъятию объектов.

С учетом того, что согласно новой редакции Гражданского кодекса Российской Федерации планируется ликвидировать институт государственных и муниципальных предприятий, имущество которых находится на праве хозяйственного ведения, вызывает сомнение целесообразность установления запрета на преобразование унитарных предприятий, которым объекты водоснабжения и водоотведения принадлежат на праве хозяйственного ведения, в открытые акционерные общества. Комитет по вопросам собственности полагает, что такое преобразование следует сделать возможным при установлении законодательной нормы, что 100 процентов акций таких открытых акционерных обществ будут находиться в государственной или муниципальной собственности.

С учетом вышеизложенного Комитет по вопросам собственности рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 79403-6 "О внесении изменений в статью 30 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" и статью 9 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов