Пояснительная записка к проекту федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект Федерального закона "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации" направлен на обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов (далее - малочисленных нардов) посредством упорядочения отношений в области природопользования в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов. 

В настоящее время отношения в области осуществления традиционного образа жизни и природопользования на территориях расселения коренных малочисленных народов Российской Федерации урегулированы фрагментарно. 

Сложившееся положение не соответствует требованиям реализации норм Конституции Российской Федерации, согласно которым (ст. 69) Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. До сих пор действующие нормы об обеспечении прав малочисленных народов в области защиты исконной среды обитания, включая права на землю и иные природные ресурсы на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности носят декларативный характер и не содержат конкретного механизма их реализации. 

В настоящее время федеральными законами созданы только предпосылки для реализации соответствующих прав малочисленных народов. Так федеральным законодательством, в целом, признается, что в местах, либо на территориях традиционного проживания и традиционного природопользования должен быть установлен особый правовой режим использования природных ресурсов. Так, Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" устанавливает, что малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Лесным кодексом Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ установлено, что в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и ведущих традиционный образ жизни, эти лица имеют право бесплатно осуществлять заготовку древесины для собственных нужд. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ определяет, что использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования. Федеральный закон Российской Федерации устанавливает, что места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации подлежат особой охране. Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" устанавливает, что в отношении участков недр, расположенных на территориях традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, условиями аукциона должна быть предусмотрена выплата соответствующих компенсаций за нарушение режима традиционного природопользования.

Однако реализация указанных и иных норм законодательства оказывается практически невозможной из-за отсутствия порядка четкого определения местоположения и границ указанных мест и территорий. Пределы территорий и мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов без нормативно закрепленных общих подходов устанавливаются произвольно. Зачастую, решение о принадлежности территории к местам традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов принимается должностными лицами или органами государственной власти или органами местного самоуправления субъективно, для каждого конкретного случая предоставления земельного участка или иных природных объектов. Причем, в одних случаях площадь территорий неоправданно уменьшается, в других такой территорией излишне признается значительная часть региона. 

Это порождает неясность в правоприменительной практике, условия для самоуправства, создания излишних административных барьеров, нарушения прав, как представителей малочисленных народов, так и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Длительное неразрешение указанной проблемы усложняет социальную ситуацию в районах проживания коренных малочисленных народов, создает угрозу конфликтов и столкновений между представителями малочисленных народов и лицами, осуществляющими хозяйственную деятельность. Данное обстоятельство усложняется тем, что в районах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов масштабно осуществляется разведка и добыча полезных ископаемых, заготовка древесины, иные виды природопользования. Эта деятельность осуществляется без последовательного и планомерного учета прав и интересов малочисленных народов. 

Помимо перечисленных проблем в регулировании защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов, действующее законодательство направлено на обеспечение прав, малочисленных народов, преимущественно проживающих в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Таким образом, осуществление традиционного природопользования и традиционного образа жизни иными малочисленными народами до сих пор не имеет последовательного правого регулирования. В то же время многие конфликтные ситуации, связанные со спадом производства, кризисом экономики и социальной сферы и экстремальными естественными условиями жизни, создают благоприятную почву для процветания религиозного экстремизма и других негативных явлений на территориях проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Дагестана и иных регионов Северного Кавказа. Дифференцированное использование существующего многообразия естественных природных условий и его социальное, эколого-экономическое обоснование является важнейшей основой разработки антикризисной стратегии развития горных регионов. 

Законопроектом предполагается ликвидировать перечисленные пробелы. Предполагается установить основные принципы защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования малочисленных народов, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной области. 

Проектом закона устанавливается порядок образования территорий традиционного проживания и традиционного хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, и определение границ таких территорий. При этом законопроектом предполагается, что данные территории образуются на основании решения Правительства Российской Федерации, либо уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти. С одной стороны это связано с высокой значимостью решения проблемы обеспечения прав малочисленных народов, с другой стороны установление режима таких территорий должно осуществляться, преимущественно, на землях лесного и водного фонда, землях иных категорий, большая часть которых относится или должна быть отнесена к федеральной собственности. Помимо этого, установление правового режима природных ресурсов в границах территорий сопряжено с определением и ограничением прав субъектов на природные ресурсы, что, согласно Конституции Российской Федерации, должно быть отнесено к компетенции Российской Федерации, и может быть установлено федеральным законом. 

В то же время, учитывая, что субъекты Российской Федерации наделены определенными полномочиями в области регулирования и обеспечения прав малочисленных народов, а также то, что проживание и хозяйственная деятельность малочисленных народов имеет региональную специфику, законопроектом предусматривается передача полномочий Российской Федерации по образованию территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности субъектам Российской Федерации до 2015 года. 

Образование территории должно производиться в местах традиционного проживания и традиционного хозяйственной деятельности малочисленных народов с использованием согласительных процедур. В целях уточнения границ и площади устанавливаемых территорий, предусматривается процедура выявления мест традиционного проживания и природопользования с проведением в необходимых случаях экологической и, предусмотренной Федеральным законом "О гарантиях прав коренных малочисленных народов", этнологической экспертизы. При этом законопроектом предусматривается порядок проведения этнологической экспертизы в указанных целях.

При образовании территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов законопроект исходит из необходимости учета установленного законодательством правового режима природных ресурсов и земли, минимизации административных процедур, учета прав и интересов лиц проживающих на территории, прав владельцев, пользователей и собственником природных ресурсов и недвижимости, расположенной на образуемой территории. В том числе, при образовании территории не предусматривается изменение категорий земель и прекращение прав на природные ресурсы. 

В целях защиты исконной среды обитания и обеспечения традиционного образа жизни на территориях традиционного проживания и традиционного хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов предусматривается установление особого правового режима использования земель, иных природных ресурсов. При этом предполагается установить преимущественные права использования таких ресурсов в целях осуществления малочисленными народами традиционного хозяйственной деятельности и проживания. В тех же целях предусматривается осуществление компенсационных выплат при ведении на территории предпринимательской деятельности, не связанной с традиционным природопользованием и традиционным образом жизни малочисленных народов. Институт компенсационных выплат известен российскому законодательству. Он был установлен Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" в случаях предоставления участков для целей недропользования. Данный институт подлежит уточнению в части определения размера и порядка осуществления компенсационных выплат. Компенсационные выплаты предполагается распространить его на иные, помимо недропользования, виды природопользования. Сущность компенсационных выплат заключается в выплате в пользу малочисленных народов сумм в счет нарушения (ограничения) традиционного природопользования в границах территории. 

Законопроектом предполагается ликвидировать существующий пробел в регулировании прав общин, иных самобытных социальных объединений и лиц, относящихся к малочисленным народам на землю. Действующее земельное законодательство практически не учитывает особенностей использования земли малочисленными народами. Это препятствует закреплению прав на землю и нарушает права малочисленных народов на природные ресурсы в целом. Для решения этой проблемы законопроектом предполагаются в установленных законом случаях особенности приобретения малочисленными народами права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования, права аренды на земельные участки, также предусматривается установление сервитутов для осуществления традиционного природопользования и хозяйственной деятельности. 

В целях обеспечения традиционного природопользования и традиционного образа жизни малочисленных народов законопроектом предусматриваются процедуры участия общин, иных самобытных объединений малочисленных народов, их союзов в образовании и управлении территориями традиционного проживания и традиционного природопользования. При этом на основании норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается возможность передачи общинам и иным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления для обеспечения традиционного природопользования и осуществления традиционного образа жизни. 

Законопроект предполагает уточнить правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов. 

Создание и обеспечение режима территорий традиционного природопользования являются важным инструментом защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов. В настоящее время территории традиционного природопользования могут быть образованы на основании Федерального закона от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации". В то же время реализация данного закона имеет существенные проблемы. Так, настоящий закон распространяется только на часть территории Российской Федерации и, соответственно, не охватывает территории проживания иных коренных малочисленных народов, включая Дагестан. Это не соответствует конституционным требованиям обеспечения прав граждан Российской Федерации. Кроме того, практика реализации указанного Федерального закона показала ряд неточностей и пробелов в регулировании образования и функционирования таких территорий. Перечисленные проблемы предполагается решить настоящим законопроектом. Помимо этого, законопроектом устанавливается соотношение территорий традиционного природопользования с образуемыми территориями традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, исходя, в том числе из того, что указные территории и должны иметь разные цели образования и, соответственно, разный правовой режим природных ресурсов. В частности следует подчеркнуть, что территории традиционного природопользования имеют существенное значения для обеспечения режима особой охраны наиболее ценных территорий традиционного природопользования с установлением режима особо охраняемой природной территории. В то же время, ввиду устанавливаемых ограничений и требований в границах территории традиционного природопользования, а также ввиду различных целей использования малочисленными народами природных ресурсов, все места осуществления традиционной хозяйственной деятельности не могут быть включены в состав территорий традиционного природопользования. 

Основные главы законопроекта содержат общие положения о защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и природопользования коренных малочисленных народов, положения об образовании и функционировании территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и территорий традиционного природопользования малочисленных народов. 

Принятие настоящего федерального закона будет способствовать обеспечению конституционных прав и интересов коренных малочисленных народов Российской Федерации, снижению социальной напряженности в районах проживания коренных малочисленных народов. Закон создаст правовые основы для конкретизации границ территорий традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов, что в свою очередь, обеспечит и упорядочит государственное управление и контроль за реализаций природопользования в Российской Федерации. 

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации"

Принятие данного законопроекта не повлечет дополнительного расходования средств из федерального бюджета, за исключением расходов на его администрирование. 

Мероприятия по созданию территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и территорий традиционного природопользования малочисленных народов потребуют незначительного финансирования как из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, местных бюджетов. В то же время создание территорий обеспечит упорядочение финансирования мероприятий по охране исконной среды обитания и поддержке коренных малочисленных народов, в том числе из сумм компенсационных выплат, выплачиваемых субъектами хозяйственной деятельности, снизит финансовые издержки, вызванные отсутствием специальных процедур предоставления природных ресурсов в местах проживания малочисленных народов.

Перечень Федеральных законов, в которые предполагается внести изменения в связи с принятием федерального закона "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации"

1. Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"

2. Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"

3. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ

4. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ

5. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 N 74-ФЗ

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ

7. федеральный закон от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"

8. Федеральный закон от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"