Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию от 6 сентября 2007 г. на проект федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым, Г.С. Дорошенко, Б.И. Кодзоевым, Е.Н. Трофимовым 29.06.2007 г. (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам и природопользованию
от 6 сентября 2007 г.
на проект федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым, Г.С. Дорошенко, Б.И. Кодзоевым, Е.Н. Трофимовым 29.06.2007 г.

Досье на проект федерального закона

Комитет рассмотрел проект федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", внесенный депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым, Г.С. Дорошенко, Б.И. Кодзоевым, Е.Н. Трофимовым, и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, его целью является установление основных принципов защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в данной области, а также устранение пробелов действующего законодательства в сфере регулирования указанных вопросов.

В настоящее время вопросы обеспечения правовых гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов, определения правовых основ образования, охраны и использования территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов этого региона регулируются Федеральными законами от 30.04.99 N82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" и от 07.05.01 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

Следует признать, что вышеназванные федеральные законы не обеспечивают в должной мере поставленные задачи. Многие нормы Федерального закона от 07.05.01 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" фактически не применяются. На практике сложилась ситуация, когда общины коренных малочисленных народов не могут закрепить за собой земельные участки с охотничье-промысловыми угодьями, оленьими пастбищами и рыбопромысловыми участками на территориях традиционного природопользования. Не имея документов на право пользования землей на указанных территориях, представители и общины коренных малочисленных народов, осуществляющие такое традиционное природопользование, не имеют возможности получить долгосрочные лицензии на право пользования объектами животного мира, разовые лицензии на промысел пушного зверя, а также квоты на вылов рыбы.

Не оспаривая необходимости совершенствования законодательства в данной сфере для создания эффективных правовых механизмов обеспечения гарантий прав коренных малочисленных народов на защиту исконной среды обитания и традиционное природопользование, нельзя согласится с общим концептуальным подходом законопроекта, распространяющим единые нормы в области образования и функционирования территорий традиционного проживания и хозяйственной деятельности и территории традиционного природопользования не только на коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока, но и на территории проживания иных коренных малочисленных народов, включая Дагестан и другие территории Северного Кавказа, на которые прямо указывается в пояснительной записке к законопроекту.

Коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока и коренные малочисленные народы Северного Кавказа, объединенные в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, прежде всего, по признаку численности, как насчитывающие менее 50 тысяч человек, обладают при этом существенными различиями в области исторического, социально-экономического развития и традиционного природопользования.

Эта разница учитывалась во всех исторических документах, включая основной из них "Устав об управлении инородцами в Российской империи". Народы Севера, Сибири и Дальнего Востока и народы Северного Кавказа были отнесены Уставом к различным "разрядам" граждан "по различной степени их гражданского состояния и по настоящему образу жизни", при этом народы Северного Кавказа относились к "оседлым и кочевым" по их занятиям земледелием и скотоводством, а народы Сибири к "бродячим, переходящим с одного места на другое по рекам и урочищам". Это разделение было принято и при советской власти, когда народы Севера, Сибири и Дальнего Востока были выделены в особую категорию и их правовое положение регламентировалось "Временным положением об управлении туземных народностей и племен северных окраин". Причем в этих документах давались перечни народов и территорий ими населяемых.

Эта же преемственность в отношении коренных малочисленных народов сохранилась и в новейшее время, как уже было отмечено выше. 

Представляется нецелесообразным отказываться от этого подразделения и в рассматриваемом законопроекте ввиду существенной разницы естественных условий жизни, быта и образа жизни указанных народов при осуществлении ими традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности на соответствующих территориях.

Комитет имеет ряд замечаний в отношении норм законопроекта, затрагивающих вопросы его ведения.

Следует привести в соответствие с действующим лесным и водным законодательством терминологию, используемую в проекте федерального закона.

Так, в законопроекте употребляются понятия "объекты водного и лесного фонда" (часть 2 статьи 4), "лесопользование" (статья 27), которые отсутствуют в отраслевом законодательстве.

Статьей 26 законопроекта предполагается установить для лиц, относящихся к малочисленным народам, общин и иных объединений малочисленных народов преимущественное право использования водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности для защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования. Также данной статьей предусматривается при образовании территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности установление публичного сервитута с указанием вида деятельности.

Необходимо отметить, что с целью учета положения, что "вода есть общественное благо", в статье 6 Водного кодекса Российской Федерации введено понятие "водные объекты общего пользования", которыми являются все водные объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Подробно регламентированы права и обязанности граждан при пользовании указанными водными объектами. В части 3 статьи 11 ВК предусмотрены следующие виды пользования водными объектами для нужд населения:

- осуществление традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- полив садовых, огородных, дачных земельных участков, предоставленных или приобретенных для ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя скота, проведения работ по уходу за скотом, птицей, кроликами;

- купание и удовлетворение иных личных и бытовых нужд.

Таким образом, действующий ВК уже содержит необходимые нормы, обеспечивающие малочисленным народам возможность осуществлять традиционное природопользование. В то же время предлагаемые рассматриваемым законопроектом нормы неизбежно приведут к ущемлению интересов других водопользователей.

Частью 1 статьи 27 законопроекта предлагается установить преимущественное право лесопользования коренных малочисленных народов на территориях традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности.

Такой подход не может быть признан обоснованным ввиду того, что действующее лесное законодательство среди видов использования лесов называет такие виды деятельности как создание лесных плантаций и их эксплуатацию, выполнение работ по геологическому изучению недр, разработку месторождений полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию водохранилищ, иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, специализированных портов, строительство, реконструкцию, эксплуатацию линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, переработку древесины и иных лесных ресурсов.

Очевидно, что коренные малочисленные народы осуществляют виды использования лесов, связанные с изъятием лесных ресурсов (заготовку древесины, недревесных и пищевых лесных ресурсов, охоту). Особенности заготовки указанных лесных ресурсов гражданами для собственных нужд детально урегулированы соответствующими статьями Лесного кодекса Российской Федерации. Необходимо учитывать эту специфику лесного законодательства в законопроекте.

Кроме того, статьей 48 Лесного кодекса установлены гарантии защиты исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и их традиционного образа жизни при использовании лесов. По мнению Комитета, в совокупности с институтом ограничения использования лесов, предусмотренным статьей 27 Лесного кодекса Российской Федерации, созданы достаточные правовые основания для обеспечения защиты исконной среды обитания указанных народов и их традиционного природопользования в лесном законодательстве.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию считает, что проект федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации" нуждается в серьезной доработке и может быть принят в первом чтении только при условии устранения названных замечаний.

Председатель Комитета

Н.В. Комарова