Заключение Комитета Государственной Думы по собственности по проекту федерального закона N 192734-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка учета прав собственности при разрешении корпоративных конфликтов" (внесен депутатами Государственной Думы В.С. Плескачевским, В.М. Резником, Д.В. Саблиным, Е.И. Богомольным, Д.Н. Гасановым, П.А. Гужвиным, Ю.В. Коганом, А.М. Плахотниковым, Е.Ю. Семеновой)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проект федерального закона N 192734-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка учета прав собственности при разрешении корпоративных конфликтов" и отмечает следующее.

Законопроект направлен на повышение гарантий прав собственности владельцев ценных бумаг. Так законопроектом предлагается детальное регулирование основных принципов учета прав собственности на именные ценные бумаги, а также отношений, складывающихся в связи с ведением реестра владельцев именных ценных бумаг между эмитентом, регистратором, акционерами и иными лицами, поскольку основным источником информации о структуре собственности и владельцах ценных бумаг является именно реестр акционеров.

Проект федерального закона, как следует из пояснительной записки, подготовлен авторами в развитие и в процессе работы ко второму чтению над проектом федерального закона N 384664-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования порядка разрешения корпоративных конфликтов)", основываясь на невозможности создания эффективной защиты прав собственности без серьезных изменений законодательства, регулирующего учет прав на ценные бумаги.

Анализ технологий захватов показывает, что реестр в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами описан и определен как простая вещь, и поэтому требуется серьезное изменение норм материального права, которые отсутствовали во внесенном правительством законопроекте, в основном затрагивающем нормы процессуального права.

Именно вещественная природа реестра и системы ведения реестра порождает ряд системных проблем в подтверждении и реализации прав по ценным бумагам, возникающих в следствие:

неопределенности достаточности документов системы ведения реестра, необходимых для его ведения (вследствие передачи неполного комплекта документов, или изъятия оригиналов документов и электронных носителей правоохранительными или иными государственными органами);

неопределенности правового статуса договора на ведение реестра, обязанностей и ответственности акционерного общества и регистратора в перечисленных случаях;

возможности наложения ареста или изъятия реестра (как вещи) и помещения его на хранение третьим лицам (ни самому акционерному обществу, ни регистратору общества).

Именно вещественная природа реестра создает условия для формирования "двойных" реестров или "его утраты".

Авторы законопроекта исходят из положения, что фактически реестр - это информация о зарегистрированных в нем лицах. Для исключения неопределенности и двойственности природы реестра законодательно необходимо:

закрепить правовое определение реестра не как вещи, а как информации;

описать договор на ведение реестра как специальную форму договора;

определить порядок и форму получения информации из реестра представителями государственных органов.

Поэтому предложенные поправки в Федеральные законы "Об акционерных обществах" и "О рынке ценных бумаг" направлены на более детальное регулирование отношений, складывающихся в связи с ведением реестра владельцев именных ценных бумаг.

В частности, определяются правовой статус и действия регистратора и эмитента в случае передачи неполного комплекта документов и отказа от приема реестра, иные условия.

Определяется перечень запрашиваемой информации - для защиты и реализации прав большого количества акционеров, информация в отношении которых не является предметом разбирательства данного государственного органа;

Определяется порядок получения информации: направление запроса непосредственно от государственного органа или истребование судом - для определения полномочий должностных лиц государственных органов в отношении различного рода информации и повышения их ответственности за ее сохранность;

Предусматриваются правовые условия исключающие возможность наложения ареста и изъятия технических средств, используемых в информационной системе ведения реестра. Предусматривается, что получение информации государственными органами не должно повлечь за собой прекращения функций по ведению реестра регистратором или эмитентом.

Предусматриваются предпосылки для стандартизации формы запросов, поскольку достаточно частой является ситуация, когда по запросу государственного органа регистратор вынужден отказывать в предоставлении информации по причине несоответствия запроса законодательству о рынке ценных бумаг. Отказ регистратора, в свою очередь, является причиной принятия решения государственным органом о выемке практически всех документов реестра, а в некоторых случаях и технических средств (серверов).

Для решения большинства вопросов, в связи с которыми регистратору направляется запрос от государственного органа, вполне достаточно будет получать информацию из реестра без истребования оригиналов документов, в следующем объеме:

выписка из реестра (на любую необходимую дату);

справка об операциях по лицевому счету (за период времени);

список зарегистрированных лиц (на любую необходимую дату) или его часть;

Данные изменения, определяющие реестр как информацию, договор на ведение реестра как специальную форму договора, порядок и форму получения информации реестра государственными органами позволят повысить ответственность регистратора, устанавливая определенность в отношениях между регистратором, эмитентом, акционерами эмитента и иными органами.

В этой связи законопроектом уточняются понятия - "реестра операций с ценными бумагами эмитента (реестр операций") и "реестра владельцев именных ценных бумаг (реестр акционеров)". Отсутствие должной определенности в этом вопросе в настоящее время является основанием для многочисленных злоупотреблений, связанных с квалификацией реестра как вещи и, соответственно, с удержанием реестра, арестами реестра, изъятиями реестра, передачами на хранение реестра и прочими действиями с реестром акционеров с непрогнозируемыми (ввиду отсутствия адекватного регулирования) правовыми последствиями, как для самого общества, так и для акционеров этого общества, которые лишаются возможности реализовать свои права.

При описании структуры и принципов учета (фиксации) прав на именные ценные бумаги предлагается разделение следующих понятий:

- ведение реестра операций с ценными бумагами эмитента, как предмет деятельности регистратора, в том числе содержащее описание реестра операций как последовательности записей о переходе прав на ценные бумаги на основании сделок правообладателей с ценными бумагами эмитента;

- реестр владельцев именных ценных бумаг, как список владельцев именных ценных бумаг и иных правообладателей.

Новеллой законопроекта является определение эмитента как собственника информационного ресурса, являющегося основанием для составления реестра акционеров и лицом обязанным обеспечить права, предоставляемые выпускаемыми им ценными бумагами.

С целью ограничения возможности рейдерских захватов прав на ценные бумаги через оспаривание договорных взаимоотношений эмитента и регистратора необходимо прямое законодательное регулирование договорных отношений эмитента и регистратора. Такая попытка делается авторами в описании:

- требований к процедуре заключения договора на ведение реестра;

- оснований однозначного определения правовой природы договора эмитента с регистратором;

- существенных условий договора на ведение реестра;

- определении процедуры прекращения договора и основаниях для передачи реестра владельцев именных ценных бумаг (как списка зарегистрированных в реестре лиц).

Вышеназванные нормы, регулирующие положения о договоре на ведение реестра, также содержат меры, препятствующие появлению так называемых "двойных" реестров, даже в случае, если в акционерном обществе будут сформированы новые или "дублирующие" органы такого общества.

Действующая система взаимоотношений государственных органов и регистратора является зоной наиболее высокого риска утраты конфиденциальной информации. Ныне имеющаяся возможность получения конфиденциальной информации из реестра акционеров сотрудниками правоохранительных органов и иных государственных ведомств по сути провоцирует дальнейшее неправомерное использование такой информации. Для разрешения данной конфликтной ситуации в законопроекте приводятся типовые случаи обращений правоохранительных и иных органов к регистраторам и депозитариям с требованиями о предоставлении информации, определены процедуры ее получения, позволяющие в большей мере обеспечить как обоснованность запросов, так и условия нераспространения такой информации.

Предложенные нормы, с одной стороны, сохраняют возможность эффективно осуществлять следственные или иные действия государственных органов, при этом ограничивать доступ к информации не имеющей отношения к расследованию, надзорным или иным действиям государственных органов, осуществляемых в рамках установленных законом полномочий, а с другой стороны - не создают условий препятствующих осуществлению регистратором свой деятельности, поскольку его деятельность непосредственно связана с обеспечением осуществления гражданских прав и защиты законных интересов неограниченного числа лиц.

Особое внимание уделено в законопроекте повышению определенности в вопросах ответственности регистратора и ответственности эмитента, как лица обеспечивающего ведение реестра акционеров. Так предлагается, что эмитент с регистратором несут солидарную ответственность за вред, причиненный регистратором владельцу ценных бумаг, а также иным лицам, которым открыт лицевой счет, на котором учитываются права на ценные бумаги.

Именно необоснованное блокирование деятельности регистратора часто приводит к невозможности владельцам осуществить свои права на ценные бумаги, в том числе в связи с их утратой, а также права, закрепленные ценными бумагами, причиненный в результате неисполнения или ненадлежащего исполнением регистратором обязанностей по ведению и хранению реестра владельцев именных ценных бумаг. Также установлены требования об обязательном страховании профессиональной деятельности и об обязательном участии регистраторов в компенсационных фондах, формируемых их саморегулируемыми организациями.

Вместе с тем Комитет по собственности отмечает следующее.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 6 предлагаемой новой статьи 8.4. Федерального закона N 39-ФЗ держатель реестра обязан отказать в проведении операций в реестре в случае, "если из свидетельства о праве собственности на наследство или из соглашения наследников о разделе наследуемого имущества нельзя установить точное число ценных бумаг, переходящих в собственность наследника, и отсутствует соглашение наследников о разделе наследуемого имущества". По мнению Комитета данное положение потребует уточнения при доработке законопроекта ко второму чтению, так как в соответствии со статьей 1165 ГК РФ наследники могут оставить имущество в общей долевой собственности.

Обязанность регистратора заключить договор страхования ответственности, связанной с нарушением порядка ведения реестра предусмотрена пунктом 4 новой статьи 8.5. Федерального закона N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". В законопроекте не указаны минимальные страховые суммы, что противоречит пункту 3 статьи 936 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которым при обязательном страховании федеральным законом должны быть определены минимальные размеры страховых сумм, а также принципам установления ответственности в соответствии с Федеральным законом "О саморегулируемых организациях".

Требуется существенная юридико-техническая доработка законопроекта.

С учетом вышеизложенного Комитет по собственности поддерживает проект федерального закона N 192734-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка учета прав собственности при разрешении корпоративных конфликтов" и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский