Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 632281-5 "О донорстве крови и ее компонентов", внесенному Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 632281-5 "О донорстве крови и ее компонентов", внесенному Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Изучив проект федерального закона, Правовое управление сообщает.

Требует доработки понятийный аппарат, используемый в законопроекте. Так, например, в пункте 10 статьи 2 законопроекта указаны "заготовка, хранение, транспортировка, утилизация донорской крови и ее компонентов", а в части 1 статьи 27 законопроекта уже используются понятия "заготовка, хранение, транспортировка донорской крови и (или) ее компонентов", "заготовка, переработка, хранение, транспортировка донорской крови и (или) ее компонентов". При этом не ясно, будет ли переработка донорской крови и (или) ее компонентов отнесена к деятельности по обращению донорской крови и (или) ее компонентов (пункт 10 статьи 2 законопроекта), и будет ли установлена ответственность, предусмотренная статьей 27 законопроекта, за несоблюдение правил утилизации донорской крови и (или) ее компонентов.

Полагаем необходимым соотнести положения пункта 4 и пункта 1 статьи 2 законопроекта в части добровольности необходимого медицинского обследования. Кроме того, необходимо указать, является ли данное медицинское обследование платным или бесплатным. При этом отмечаем, что в пункте 3 части 3 статьи 12 законопроекта указано, что донор обязан пройти обязательное бесплатное медицинское обследование.

Необходимо соотнести положения пункта 6 и пункта 7 статьи 2 законопроекта. В частности, будет ли относиться к заготовке донорской крови и (или) ее компонентов их хранение и транспортировка.

В пункте 8 статьи 2 законопроекта не ясно, что включает в себя понятие "различные методы", применяемые при приготовлении компонентов донорской крови, а также кто эти "различные методы" применяет.

По нашему мнению, к функциям мобильного комплекса заготовки крови (специализированное автотранспортное средство службы крови) помимо функции по заготовки, необходимо также отнести функцию по хранению и транспортировке крови и (или) ее компонентов (пункт 9 статьи 2 законопроекта).

В соответствии с пунктом 12 статьи 2 законопроекта к субъектам обращения донорской крови и (или) ее компонентов относятся доноры. В связи с этим возникает вопрос, будут ли на них распространяться положения пункта 10 статьи 2 законопроекта, в частности, например, деятельность, связанная с обменом, безвозмездной передачей, утилизацией и т.д. донорской крови и (или) ее компонентов. Замечание аналогичного характера в отношении донора, как субъекта обращения донорской крови и (или) ее компонентов, касается пункта 13 статьи 2, части 2 и 3 статьи 19, пункта 5 части 3 статьи 20, части 3 статьи 21, пункт 1 части 1 статьи 26, статьи 27 законопроекта в части субъектов обращения донорской крови и (или) ее компонентов.

Необходимо соотнести между собой положения пункта 12 статьи 2, статьи 15 и статьи 16 законопроекта в части организаций, относящихся к субъектам обращения донорской крови и (или) ее компонентов, их заготовки, хранения, транспортировки и клинического использования.

Обращаем внимание, что законопроект содержит в себе понятия "переработка" и "утилизация" донорской крови и (или) ее компонентов, однако, в статье 2 законопроекта эти понятия не раскрыты.

В статье 3 законопроекта к законодательству Российской Федерации отнесены, в том числе, и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. Полагаем, что при использовании термина "законодательство" должен подразумеваться его собственный смысл, то есть должны пониматься только законодательные акты. Также обращаем внимание, что в понятие "законодательство Российской Федерации" не включаются законодательные акты субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, в наименовании предлагаемой законопроектом статьи 3 следует вести речь о правовой основе, либо о правовом регулировании соответствующих отношений. Кроме того, обращаем внимание, что Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан утрачивают силу с 1 января 2012 года в связи с принятием Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ).

В пункте 1 части 1 статьи 5 законопроекта употребляется термин "уполномоченные на осуществление управления в сфере здравоохранения федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации", который по нашему мнению, нуждается в уточнении, так как не ясно, что понимается под функцией управления в сфере здравоохранения. В связи с изложенным полагаем более правильным вести речь о федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере здравоохранения. Аналогичное замечание относится к части 2 статьи 6, статье 7 законопроекта.

Используемый в пункте 3 части 1 статьи 5 законопроекта термин "федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба" предлагаем изложить следующим образом: "федеральные органы исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба", приведя, таким образом, в соответствие с используемым в законодательстве наименованием указанных органов. Аналогичное замечание относится к пункту 11 статьи 9, пункту 3 части 1 статьи 15, пункту 2 части 1 статьи 16, части 1 статьи 17, части 1 статьи 26 законопроекта.

В законопроекте для обозначения одного и того же федерального органа исполнительной власти используются следующие условные наименования: "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения" (часть 2 статьи 5 законопроекта) и "уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения" (часть 1 статьи 13, часть 4, пункт 3 части 5, часть 6 статьи 16, часть 3 статьи 23, части 5, 6 статьи 25 законопроекта). Полагаем, что данные наименования следует унифицировать.

Положения законопроекта, согласно которым соответствующие муниципальные организации здравоохранения входят в единую систему службы крови (пункт 4 части 1 статьи 5 законопроекта), а также осуществляют заготовку, хранение, транспортировку донорской крови и (или) ее компонентов (пункт 4 части 1 статьи 15 законопроекта), по нашему мнению, необходимо соотнести с пунктом 3 части 1 статьи 11 законопроекта, согласно которому указанная деятельность является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления.

Пунктом 1 статьи 9 законопроекта к полномочиям федеральных органов исполнительной власти относится обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в сфере обращения донорской крови и (или) ее компонентов. Обращаем внимание, что обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной социальной политики относится к полномочиям Правительства Российской Федерации (статья 16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Полномочие указанных органов по утверждению федеральных программ научных исследований в сфере обращения донорской крови и (или) ее компонентов, предлагаемое пунктом 5 статьи 9 законопроекта, согласно пункту 1 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации также относится к полномочиям Правительства Российской Федерации. Пункт 10 статьи 9 законопроекта, согласно которому федеральные органы исполнительной власти определяют порядок осуществления и учета расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на осуществление переданного полномочия по предоставлению ежегодной денежной выплаты лицам, награжденным знаком "Почетный донор России", необходимо согласовать с частью 3 статьи 25 законопроекта, согласно которой указанный порядок устанавливается Правительством Российской Федерации. Полномочие федеральных органов исполнительной власти по принятию решений о ввозе на территорию Российской Федерации и вывозе за пределы территории Российской Федерации донорской крови и (или) ее компонентов (пункт 14 статьи 9 законопроекта) полагаем необходимым соотнести с частью 3 статьи 18 законопроекта, согласно которой при оказании гуманитарной помощи ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз за пределы территории Российской Федерации донорской крови и (или) ее компонентов допускается по решению Правительства Российской Федерации.

По нашему мнению, установленную в статье 6 законопроекта пропаганду донорства крови и ее компонентов необходимо также закрепить в статье 4 законопроекта, как один из принципов донорства крови и ее компонентов.

В части 1 статьи 6 законопроекта необходимо соотнести между собой применяемые понятия "информирование общества" и "информирование населения".

В статье 7 законопроекта указано на содействие охране здоровья населения. Обращаем внимание, что в соответствии с Федеральным законом N 323-ФЗ в Российской Федерации охраняется здоровье граждан.

В пункте 11 статьи 9 законопроекта понятие "организации здравоохранения" необходимо заменить понятием "медицинские организации", что будет согласовываться с положениями Федерального закона N 323-ФЗ. Замечание аналогичного характера касается пункта 1 части 1 статьи 16, пункта 2 части 1 статьи 23 законопроекта.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 10 законопроекта к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относится организация заготовки, хранения и обеспечение безопасности донорской крови и (или) ее компонентов в государственных организациях здравоохранения субъекта Российской Федерации, а также в государственных научных и образовательных организациях, относящихся к государственной системе здравоохранения, находящихся в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В то же время в отношении аналогичных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, такого полномочия в законопроекте не установлено. Полагаем необходимым дополнить полномочия федеральных органов государственной власти в этой части.

В пункте 6 части 1 статьи 10 законопроекта не ясно, о каких "иных организациях здравоохранения" идет речь, поскольку в соответствии с Федеральным законом N 323-ФЗ организована государственная, муниципальная и частная система здравоохранения.

Часть 3 статьи 12 законопроекта в части документов, предъявляемых донором, необходимо согласовать с пунктом 5 части 5 статьи 20 законопроекта.

По нашему мнению, положения абзаца второго части 4 статьи 15 законопроекта о недопустимости приватизации имущества субъектов обращения донорской крови и (или) ее компонентов не являются предметом указанной статьи, устанавливающей правила заготовки, хранения, транспортировки донорской крови и (или) ее компонентов.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 16 законопроекта клиническое использование донорской крови и (или) ее компонентов осуществляют организации здравоохранения, а также научные и образовательные организации, осуществляющие оказание медицинской помощи, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Обращаем внимание, что согласно статье 15 законопроекта заготовку, хранение и транспортировку донорской крови и (или) ее компонентов, осуществление которых также подразумевается при клиническом использовании донорской крови и (или) ее компонентов (часть 6 статьи 16 законопроекта), осуществляют только государственные организации здравоохранения, а также государственные научные и образовательные организации, относящиеся к государственной системе здравоохранения, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственных академий наук.

В связи с тем, что предусмотренный частью 1 статьи 19 законопроекта государственный надзор и контроль за качеством и безопасностью донорской крови и (или) ее компонентов осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, по нашему мнению, в указанной части требуется уточнить, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре). Кроме того, обращаем внимание, что согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Таким образом, контроль, осуществляемый субъектами обращения донорской крови и (или) ее компонентов, предусмотренный частями 2 и 3 статьи 19 законопроекта, не является государственным контролем и в связи с этим не является предметом регулирования указанной статьи.

Часть 3 статьи 20 законопроекта, определяющую содержание базы данных донорства крови и (или) ее компонентов, необходимо также дополнить ссылкой на сведения о безвозмездном обмене донорской кровью и (или) ее компонентами между организациями, входящими в службу крови, что будет согласовываться с частью 4 статьи 17 законопроекта.

Положения части 3 статьи 22 и пункта 3 части 1 статьи 23 законопроекта в части предоставления права на первоочередное обеспечение доноров по месту работы льготными путевками на санаторно-курортное лечение необходимо соотнести с положениями Трудового кодекса Российской Федерации, который не предусматривает обязанности работодателя по обеспечению такого рода путевками работников, являющихся донорами.

В части 1 и части 3 статьи 23 законопроекта помимо сдачи крови и (или) ее компонентов также речь идет о сдаче плазмы. Однако предыдущие положения законопроекта норм, закрепляющих условия и правила сдачи плазмы, не содержат.

Полагаем также необходимым соотнести положения части 3 и части 4 статьи 23 законопроекта. В части 3 статьи 23 законопроекта указано, что для награждения знаком "Почетный донор России" суммируются донации крови, ее компонентов и плазмы. Донация - это процесс взятия только донорской крови или ее компонентов (пункт 2 статьи 2 законопроекта). В этой связи необходимо уточнить редакцию части 4 статьи 23 законопроекта, поскольку, в указанном случае в донации, совершенные лицом за плату, не будет попадать сдача за плату плазмы и при награждении лица знаком "Почетный донор России" будут суммироваться безвозмездная сдача крови и ее компонентов, а также сданная за плату плазма.

Положения законопроекта, согласно которым подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации предложений об изъятии соответствующего полномочия у органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в случаях, установленных федеральными законами (пункт 4 части 5 статьи 25 законопроекта), а контроль за расходами осуществляется в установленном законодательством Российской Федерации порядке (часть 8 статьи 25 законопроекта) нуждаются в дополнительном обсуждении с точки зрения возможности использования отсылочных норм. Согласно пункту 7 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" положения, определяющие полномочия федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля и надзора за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий, а также порядок изъятия соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны содержаться именно в федеральных законах, предусматривающих передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 6 статьи 25 законопроекта уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обеспечивает государственный контроль и надзор за полнотой и качеством выполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданного полномочия. Обращаем внимание, что согласно Положению о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Пунктом 4 части 1 статьи 26 законопроекта установлено предоставление военнослужащим освобождения от исполнения обязанностей военной службы в день сдачи крови и (или) ее компонентов, а также предоставление дополнительного дня отдыха после каждого дня сдачи крови и (или) ее компонентов. Подобная гарантия установлена в отношении работников в статье 186 Трудового кодекса Российской Федерации. Указанная статья Трудового кодекса Российской Федерации также предусматривает освобождение работника от работы и в день, связанный с медицинским обследованием работника в связи со сдачей крови и ее компонентов. В связи с этим возникает вопрос о том, должны ли военнослужащие также освобождаться от исполнения обязанностей военной службы в день проведения необходимого медицинского обследования.

Статья 27 законопроекта устанавливает ответственность за несоблюдение правил организации производства и контроля качества и безопасности крови и (или) ее компонентов, однако не ясно, что это за правила, поскольку законопроект не устанавливает норм относительно указанных правил.

Применительно к положениям статьи 28 законопроекта обращаем внимание, что возмещению подлежит вред не только здоровью, но и жизни граждан (см. статью 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов содержание статьи 29 законопроекта необходимо выделить в две самостоятельные статьи: о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (их положений) и о вступлении в силу. В связи с вышеизложенным статью 29 необходимо оформить следующим образом:

Статья 29. О признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации

Признать утратившими силу:

1) Закон Российской Федерации от 9 июня 1993 года N 5142-I "О донорстве крови и ее компонентов" (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, N 28, ст. 1064);

2) Федеральный закон от 4 мая 2000 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 19, ст. 2024);

3) Федеральный закон от 16 апреля 2001 года N 39-ФЗ "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, N 17, ст. 1638);

4) статью 32 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст. 3607);

5) статью 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 1, ст. 21);

6) статью 5 Федерального закона от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, N 43, ст. 5084);

7) статью 3 и часть 4 статьи 11 Федерального закона от 14 июля 2008 года N 110-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях повышения размеров отдельных видов социальных выплат и стоимости набора социальных услуг" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 29, ст. 3410);

8) статью 13 Федерального закона от 23 июля 2008 года N 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 30, ст. 3616).

Законопроект также необходимо дополнить статьей 30 о вступлении в силу. С учетом общих положений Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" срок вступления в силу следует исчислять днями, соответственно статью 30 необходимо оформить следующим образом:

Статья 30. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении девяноста дней после дня его официального опубликования.

Иные замечания юридико-технического характера переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

М.Н. Ласточкина