Заключение Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов по проекту федерального закона N 15944-6 "О ратификации Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенции N 173)" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов
по проекту федерального закона N 15944-6 "О ратификации Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенции N 173)"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 15944-6, внесенный Правительством Российской Федерации, предусматривает ратификацию Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенции N 173). При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Конвенции N 173 в законопроекте содержится заявление о том, что Российская Федерация принимает на себя только обязательства, вытекающие из раздела II Конвенции, предусматривающего защиту требований трудящихся посредством привилегии.

Конвенция N 173 была принята 79-й сессией Генеральной конференции Международной организации труда (МОТ) 23 июня 1992 г. в г. Женеве и вступила в силу 8 июня 1995 г. На сегодняшний день она ратифицирована 19 странами - членами МОТ. Для ее вступления в силу в Российской Федерации указанная Конвенция подлежит ратификации на основании положений подпункта "б" пункта 1 и пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".

Положения Конвенции N 173 развивают положения Конвенции МОТ 1949 г. об охране заработной платы (Конвенции N 95), ратифицированной 97 странами, включая СССР.

Конвенцией N 173 предусмотрены два механизма защиты требований трудящихся в случае несостоятельности работодателя: предоставление привилегий в отношении требований работников к работодателю (раздел II) и создание гарантийных учреждений, обеспечивающих такие требования (раздел III). В первом случае требования трудящихся должны удовлетворяться из активов неплатежеспособного предпринимателя до того, как будут удовлетворены требования непривилегированных кредиторов. Привилегированными являются требования по заработной плате, по выплатам за оплачиваемые отпуска, по суммам, причитающимся в отношении других видов оплачиваемого отсутствия на работе, по выходным пособиям, причитающимся трудящимся в связи с прекращением трудовых отношений.

В соответствии со статьей 3 Конвенции каждое государство-член, ратифицирующее Конвенцию, принимает либо обязательства, вытекающие из раздела II, предусматривающего защиту требований трудящихся посредством привилегии, либо обязательства, вытекающие из раздела III, предусматривающего защиту требований трудящихся с помощью гарантийных учреждений, или обязательства, вытекающие из обоих разделов.

Каждое государство-член, принявшее вначале только раздел II или только раздел III Конвенции, может впоследствии посредством декларации принять обязательства и по другому разделу (п. 2 ст. 3 Конвенции).

Конвенция N 173 охватывает всех наемных работников и все области экономической деятельности. При этом компетентный орган может после консультаций с наиболее представительными организациями предпринимателей и трудящихся исключать из раздела II, из раздела III или из обоих разделов Конвенции определенные категории трудящихся, в частности государственных служащих, в силу особого характера их трудовых отношений или в случае наличия других видов гарантий, обеспечивающих им защиту, равную той, которая вытекает из Конвенции.

В соответствии с Конвенцией N 173 термин "неплатежеспособность" относится к ситуациям, при которых в соответствии с национальным законодательством и практикой открывается процедура, касающаяся активов предпринимателя, с целью удовлетворения претензий кредиторов на коллективной основе. Государство - член МОТ может распространить определение термина "неплатежеспособность" на другие ситуации, в которых требования трудящихся не могут быть удовлетворены в силу финансового положения предпринимателя, например, если сумма активов предпринимателя признается несоответствующей требованиям, установленным для открытия процедуры, касающейся неплатежеспособности.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, в действующем российском законодательстве уже содержатся нормы, реализующие положения и требования, необходимые для ратификации Российской Федерацией Конвенции N 173 в части принятия обязательств по разделу II Конвенции. В целом с этим следует согласиться.

Согласно статье 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

В соответствии со статьей 130 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ) одной из основных государственных гарантий по оплате труда работников является обеспечение получения работником заработной платы в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности в соответствии с федеральными законами.

Положение работников в качестве привилегированных кредиторов в отношении заработной платы и очередность погашения этого кредита для случая банкротства работодателя установлены в Федеральном законе от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Федеральный закон N 127-ФЗ).

Помимо случаев банкротства работодателя, законодательство Российской Федерации также защищает требования работников по выплате заработной платы при ликвидации работодателя - юридического лица (ст. 64 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), а также в случае недостаточности денежных средств на счете работодателя для удовлетворения всех предъявленных к нему требований (ст. 855 ГК РФ).

Очередность удовлетворения требований кредиторов при применении процедур банкротства определена в статье 134 Федерального закона N 127-ФЗ.

В первую очередь производятся расчеты по требованиям граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, путем капитализации соответствующих повременных платежей, компенсации морального вреда, а также расчеты по иным установленным данным Федеральным законом требованиям.

Во вторую очередь производятся расчеты по выплате выходных пособий и оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и по выплате вознаграждений авторам результатов интеллектуальной деятельности.

Таким образом, требования работников по выплате выходных пособий и оплате труда являются привилегированными.

В то же время, в указанной статье определен порядок погашения требований кредиторов по текущим платежам, которые осуществляются вне очереди. Это требования кредиторов по текущим платежам, преимущественно возникшие до принятия заявления о признании должника банкротом. При этом в первую очередь удовлетворяются, в частности, требования по текущим платежам, связанным с судебными расходами по делу о банкротстве, выплатой вознаграждения арбитражному управляющему, оплатой деятельности лиц, привлечение которых арбитражным управляющим для исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве является обязательным.

Далее удовлетворяются требования по текущим платежам об оплате труда лиц, работающих по трудовым договорам, а также требования об оплате деятельности лиц, привлеченных арбитражным управляющим для обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве. Затем удовлетворяются требования по коммунальным платежам, эксплуатационным платежам, необходимым для осуществления деятельности должника, по иным текущим платежам.

Только после соблюдения всех предыдущих пунктов погашаются требования, относящиеся к первой и второй очереди кредиторов. Таким образом, помимо привилегированных требований признается наличие еще и "суперпривилегированных", в число которых попадают лишь часть долгов по оплате труда. Следовательно, основная масса требований об оплате труда работников поставлена в менее выгодное положение по сравнению с отдельными требованиями органов государственной власти, расчеты по которым производятся ранее.

Это далеко не в полной мере соответствует положениям п. 1 статьи 8 Конвенции N 173, в соответствии с которым национальное законодательство или регламенты должны предоставлять требованиям трудящихся более высокий приоритет по сравнению с большинством других привилегированных требований и, в частности, с требованиями государства и системы социального обеспечения, т.е. фактически говорится о системе "суперпривилегии" именно в отношении требований работников.

Проблематичность обеспечения прав работников на заработную плату усугубляется положением, закрепленным в статье 138 Федерального закона N 127-ФЗ, в соответствии с которым из средств, вырученных от реализации предмета залога, лишь двадцать процентов могут быть использованы для погашения требований кредиторов первой и второй очереди в случае недостаточности иного имущества должника для погашения указанных требований. В случае если залогом имущества должника обеспечиваются требования конкурсного кредитора по кредитному договору, из средств, вырученных от реализации предмета залога, всего пятнадцать процентов направляется на погашение требований кредиторов первой и второй очереди.

Как видно, несмотря на привилегированное положение работников перед другими кредиторами, действующее законодательство не гарантирует безусловной защиты прав работников на заработную плату. Права работника на заработную плату в случае несостоятельности (банкротства) работодателя могут быть нарушены и зачастую нарушаются, как о том свидетельствует практика.

Таким образом, положения Федерального закона от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ реализуют требования Конвенции МОТ N 173 лишь отчасти.

Следует отметить, что отмеченные недостатки механизма защиты требований работников по оплате труда путем привилегий характерны не только для российского законодательства и практики. В Докладе совещания экспертов о защите трудящихся в случае неплатежеспособности их предпринимателя (Женева, 5 - 8 марта 1995 г.) экспертами МОТ были проанализированы положительные и отрицательные черты обеих моделей, т.е. защиты требований трудящихся посредством привилегии либо с помощью гарантийных учреждений. Как недостаток модели привилегий, эксперты указали на проблематичность удовлетворения требований работников в краткие сроки и в полном объеме в связи с возможной недостаточностью активов работодателя и длительностью процедуры их реализации. Напротив, применительно к гарантийным фондам эксперты МОТ отметили, что эти фонды предоставляют работникам реальную возможность получения денежных средств. Кроме того, даже при наличии у неплатежеспособного работодателя какого-либо имущества, выплаты работникам производятся до окончания процедуры его реализации - с возможностью последующего возмещения гарантийным фондам выплаченных сумм из стоимости реализованных активов. Таким образом, данная модель позволяет преодолеть некоторые проблемы, возникающие в процессе функционирования системы привилегии.

Как отмечается в Парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания РФ "О необходимости принятия дополнительных мер по обеспечению государственных гарантий по оплате труда работников в случае прекращения деятельности работодателя и его неплатежеспособности" (Постановление ГД ФС РФ от 07.02.2007 N 4165-4 ГД), в случае ликвидации юридического лица, стоимость имущества которого недостаточна для полного удовлетворения требований работников по заработной плате, государственные гарантии по оплате труда не могут быть реализованы. Такое положение нарушает права не только работников, но и членов их семей, так как часто заработная плата работника является единственным источником дохода его семьи. Риск того, что имущества работодателя будет недостаточно для погашения требований работников, усиливается также тем, что помимо удовлетворения требований кредиторов первой очереди (расчеты по требованиям граждан, перед которыми должник несет ответственность за причинение вреда жизни или здоровью, компенсация морального вреда) есть еще и внеочередные требования, то есть требования по текущим платежам, которые погашаются за счет конкурсной массы.

В своем ответе на указанный выше Парламентский запрос Правительство Российской Федерации (письмо от 12.03.2007 N 883п-П12) признает, что, как показала правоприменительная практика, привилегированное положение не всегда является эффективным механизмом защиты конституционных прав работников на оплату труда при банкротстве работодателя, поскольку в большинстве случаев погашение требований даже первых двух очередей в конкурсном производстве невозможно из-за недостаточности денежных средств и имущества должника. Сообщается также о том, что Правительством прорабатываются вопросы формирования системы государственного гарантирования материальных требований работников в случае возбуждения дела о банкротстве работодателя и создания специализированных гарантийных учреждений.

В связи со сказанным выше Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов отмечает необходимость совершенствования законодательства Российской Федерации о банкротстве в части формирования механизма обеспечения действенной защиты прав работников на заработную плату в случае несостоятельности (банкротства) работодателя.

Кроме того, Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов полагает необходимым скорейшее формирование системы государственного гарантирования материальных требований работников в случае неплатежеспособности работодателя. При этом функции специализированного гарантийного учреждения мог бы обеспечить, например, Государственный фонд занятости населения, воссозданный на основе страховых принципов.

Также, опираясь на п. 2 статьи 3 Конвенции N 173, следует продолжить рассмотрение вопроса о возможности ратификации Российской Федерацией в среднесрочной перспективе положений раздела III Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенции N 173).

Комитет Государственной Думы по международным делам в своем заключении комитета-соисполнителя рекомендует Государственной Думе ратифицировать Конвенцию о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя.

В своем заключении Комитет Совета Федерации по социальной политике сообщает о том, что Комитет Совета Федерации по международным делам поддерживает законопроект с замечанием, Комитет Совета Федерации по экономической политике поддерживает концепцию данного законопроекта. Учитывая социальную значимость законопроекта, Комитет Совета Федерации по социальной политике считает возможным поддержать его концепцию.

Стороны Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений согласны с проектом федерального закона N 15944-6 "О ратификации Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенции N 173)".

С учетом высказанных замечаний и предложений Комитет по труду, социальной политике и делам ветеранов рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 15944-6 "О ратификации Конвенции о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя (Конвенции N 173)".

Председатель Комитета

А.К. Исаев