Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту на проект федерального закона N 5557-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту
на проект федерального закона N 5557-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации"
(по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов)

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 5557-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов) (далее - Законопроект), внесенным депутатами Государственной Думы Ю.А. Напсо и М.С. Рохмистровым, предлагается путем изменения и дополнений отдельных статей Воздушного кодекса Российской Федерации установить правовые нормы, направленные на содержание, развитие и реконструкцию аэродромов гражданской авиации и аэропортов, которые "должны обеспечить государственное регулирование в области безопасности полетов воздушных судов".

Авторы Законопроекта предлагают установить технические требования, предъявляемые к объектам в районах аэродромов и аэропортов, а также на резервируемых территориях аэродромов. Кроме того, предлагается установить порядок осуществления государственного контроля при развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов.

По мнению авторов Законопроект будет способствовать обеспечению безопасности полетов воздушных судов, безопасности и здоровью граждан, проживающих в районе аэродрома и аэропорта, а также экологической безопасности.

Свою позицию авторы Законопроекта мотивируют тем, что действующее законодательство и, в частности, Воздушный кодекс Российской Федерации "в основном определяет государственное регулирование использования воздушного пространства и деятельность по обеспечению потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, обеспечения обороны и безопасности государства, охраны интересов государства по вопросам безопасности полетов воздушных судов, но не регулирует правовые нормы, которые должны предъявляться к содержанию, развитию и реконструкции аэродромов гражданской авиации и аэропортам".

Действительно, глава 2 Воздушного кодекса Российской Федерации регламентирует правоотношения в сфере использования воздушного пространства. Вместе с тем, глава 6 Воздушного кодекса Российской Федерации содержит конкретные правовые нормы, регулирующие вопросы строительства и реконструкции как аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения, так и объектов, возводимых в пределах приаэродромной территории - статьи 45, 46 и 47 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Анализ содержания текста данного Законопроекта свидетельствует о том, что его положения выходят за рамки заявленного предмета правового регулирования. Так, Законопроект, предполагающий установление правовых норм по вопросам содержания и реконструкции аэродромов и аэропортов, предусматривает внесение изменения в статью 14 Воздушного кодекса Российской Федерации, регламентирующую организацию использования воздушного пространства. Кроме того, пункт "б" части 5 статьи 1 Законопроекта устанавливает сроки амортизации и эксплуатации воздушных судов, прошедших государственную регистрацию в соответствии с законодательством Российской Федерации

Следует также отметить, что положения проектируемой статьи 46.1 "Технические требования, предъявляемые к объектам в районе аэродромов и аэропортов и на резервируемых территориях аэродромов" уже являются предметом правового регулирования статей 45, 46 и 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, а также Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительством Российской Федерации от 11 марта 2010 года N 138.

В части касающейся проектируемой статьи 51.1 "Осуществление государственного контроля при развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов", следует отметить, что в развитие законодательной базы, регламентирующей вопросы государственного регулирования в области авиационной деятельности, был разработан и принят Федеральный закон от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", определяющий правовые основы государственного регулирования развития авиации в Российской Федерации.

Используемое в данном федеральном законе понятие "авиация" содержит термин "авиационная инфраструктура", который включает в себя как аэродромы, так и аэропорты. Таким образом, предмет правого регулирования проектируемой статьи 51.1 - осуществление государственного контроля при развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов, поглощается предметом правого регулирования уже действующего федерального закона - государственное регулирование развития авиации.

В данной связи очевидно, что дублирование Законопроектом действующих правовых норм в рассматриваемой сфере деятельности повлечет за собой их двоякое толкование, что может негативно отразиться на правоприменительной практике.

Отличительной чертой Законопроекта является наличие ряда предлагаемых к принятию изменений и новаций, не имеющих аргументации и логического обоснования. Так, авторами Законопроекта предлагается ограничить полеты воздушных судов "в период времени с 23 часов до 7 часов в направлениях с севера на юг, юго-восток и юго-запад, с юга на север, северо-восток и северо-запад". Также обращает на себя внимание устанавливаемый Законопроектом срок амортизации и эксплуатации воздушных судов, при условии их государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации, который "не должен превышать тридцать лет". При том, что согласно Классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы, разработанной в соответствии с требованиями статьи 258 Налогового кодекса Российской Федерации и утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 января 2002 года N 1, самолеты отнесены к шестой группе имущества, со сроком полезного использования до 15 лет включительно.

В обоих случаях не совсем понятно, какими соображениями руководствовались авторы, предлагая такого рода изменения.

Кроме того, авторы Законопроекта предлагают изменить действующую редакцию понятия "авиационное предприятие", закрепленного статьей 61 Воздушного кодекса Российской Федерации. Согласно Законопроекту авиационным предприятием предлагается признавать юридическое лицо, "которое имеет воздушные суда". Согласно же действующему законодательству под авиационным предприятием понимается юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, имеющее основной целью своей деятельности осуществление за плату воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты и (или) выполнение авиационных работ. Ограничение числа предприятий, относящихся к категории авиационных, также не обосновывается и не совсем понятно, какую цель преследуют авторы, уточняя действующую редакции данного понятия.

Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что частью 3 проектируемой статьи 51.1 "Осуществление государственного контроля при развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов" предполагается в порядке статьи 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приостанавливать деятельность авиационных предприятий "при выявлении нарушений в деятельности ... других физических и юридических лиц, возникших с развитием и реконструкцией аэродромов и аэропортов". Вместе с тем, согласно части 3 статьи 4.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при назначении юридическому лицу административного наказания учитываются характер административного правонарушения, совершенного непосредственно данным юридическим лицом, а не иными физическими или юридическими лицами.

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 3.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное приостановление деятельности назначается только в случаях, предусмотренных статьями Особой части данного Кодекса. Согласно действующей редакции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в главе 11 "Административные правонарушения на транспорте" административное наказание в виде административного приостановления деятельности юридических лиц предусмотрено только санкциями статьи 11.4. "Нарушение правил использования воздушного пространства", статьи 11.15.1. "Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности" и статьи 11.20. "Нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов".

Поэтому такой вид административной ответственности, как административное приостановление деятельности за нарушения, "возникшие с развитием и реконструкцией аэродромов и аэропортов, которые привели к авиационному происшествию или авиационному инциденту", может быть применен только в том случае, если соответствующей статьей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях будет предусмотрена санкция в виде административного приостановления деятельности за такого рода административные правонарушения.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе отклонить в первом чтении проект федерального закона N 5557-6 "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации" (по вопросу установления правовых норм по содержанию и реконструкции аэродромов и аэропортов в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов), внесенный депутатами Государственной Думы Ю.А. Напсо и М.С. Рохмистровым.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичёв