Официальный отзыв Правительства РФ на проект федерального закона N 496165-4 "Технический регламент по безопасности устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода", внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.А. Язевым и П.Б. Шелищем в период исполнения им депутатских полномочий (не действует)

Официальный отзыв Правительства РФ
на проект федерального закона N 496165-4 "Технический регламент по безопасности устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода", внесенный депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, В.А. Язевым и П.Б. Шелищем в период исполнения им депутатских полномочий

Досье на проект федерального закона

В Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.

Законопроектом (часть 2 статьи 1) устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода, учитывающие степени риска причинения вреда, превышающие степени риска причинения вреда, учтенные иными техническими регламентами по вопросам пожарной безопасности.

При этом из содержания законопроекта следует, что требования распространяются на объекты атомной энергетики.

Однако в законопроекте не установлены требования к реакторным установкам, в которых получение водорода является побочным процессом (коррозия конструкционных материалов, радиолиз воды в активной зоне реактора и бассейне выдержки, выделение водорода из теплоносителя, аккумуляторных батарей и т.д.), а также отсутствуют требования к водородной взрывозащите атомных станций и реакторных установок.

Кроме того, отсутствуют определения значений и степеней риска, критерии сравнения, на основании которых может быть проведен отбор минимально необходимых требований к безопасности объектов технического регулирования.

Статья 2 законопроекта должна содержать перечень или описание объектов технического регулирования и правила их идентификации.

В соответствии со статьей 7 Федерального закона "О техническом регулировании" не включенные в технические регламенты требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также правила и формы оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер. В связи с этим в законопроекте целесообразно уточнить объекты технического регулирования, правила их идентификации и требования к указанным объектам.

В законопроекте необходимо уточнить, что требования не распространяются на специальное оборудование (газоанализаторы, вентиляторы, печи дожигания водорода и т.п.), обеспечивающее безопасную работу устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода.

Часть 4 статьи 2 законопроекта целесообразно изложить в следующей редакции: "4. В  отношении устройств и систем, предназначенных для производства, хранения, транспортировки и использования водорода, специального назначения, в том числе объектов военного назначения, космических объектов и стартовых комплексов, объектов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением ядерной и радиационной безопасности в области использования атомной энергии, наряду с настоящим техническим регламентом должны соблюдаться требования безопасности, установленные соответствующим законодательством Российской Федерации, а также документами, предусмотренными пунктом 1 статьи 5 Федерального закона "О техническом регулировании".".

Учитывая, что законопроект содержит положения, устанавливающие требования к системам контроля и управления (статья 16), требования к маркировке водородных устройств и систем (статья 19), а также положения, касающиеся подтверждения соответствия водородных устройств и систем и государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента, статья 2 законопроекта, определяющая сферу применения технического регламента, требует доработки и соответствующих дополнений.

В статье 3 необходимо уточнить определение понятия "водород", так как водород существует и находится в технологическом обороте в различных агрегатных состояниях (газообразное состояние - только одно из них), указав химическую формулу и (или) иные признаки для идентификации химического вещества, требования по защите от потенциальных опасностей которого устанавливает законопроект.

Учитывая важность полного и однозначного описания возможных опасных факторов, связанных с водородом, необходимо выделить их в законопроекте в отдельную статью. На основании перечня опасных факторов в законопроекте необходимо также установить требования к средствам обнаружения (детектирования) указанных опасных факторов и средствам защиты персонала.

Принимая во внимание, что в законопроекте для детализации требований к водородным устройствам и системам многократно используется их классификация по массе, представляется целесообразным вынести данную классификацию в отдельную статью, что позволит более точно отразить значение указанной классификации, а также гармонизировать численные значения, используемые в предложенной классификации, с ее зарубежными и международными аналогами.

Определение понятия "термохимический генератор водорода" ограничивает действие законопроекта только на используемые в настоящее время в промышленной практике типы генераторов водорода - термохимические конверторы. Однако, принимая во внимание, что в стадии опытно-промышленной или лабораторной разработки в настоящее время находятся устройства, не подпадающие под данное определение (плазмохимические, фотохимические, биоинженерные), понятие "термохимический генератор водорода" следует заменить на "генератор водорода" с приведением соответствующего определения.

Статью 4 законопроекта предлагается уточнить, принимая во внимание, что в законопроекте должен быть приведен полный перечень правовых актов, реализация требований которых необходима для достижения его целей, и что законопроект не может содержать отсылочные нормы на документы, которые носят добровольный характер. Так, в части 3 статьи 4 законопроекта содержатся ссылки на стандарты, правила, инструкции, технические условия и иные документы, которые носят добровольный характер в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании".

В статье 5 целесообразно требования к размещению конкретных объектов (ресиверов, газгольдеров, трубопроводов и т.п.) изложить в статьях, описывающих особые требования к этим объектам, не выделяя их в отдельную статью (для чего необходимо конкретизировать объекты технического регулирования).

Используемые в законопроекте термины "уровень огнестойкости", "показатель огнестойкости", "показатель противопожарного сопротивления", характеризующие строительные конструкции, предлагается заменить на единый термин "предел огнестойкости".

Согласно части 16 статьи 5 законопроекта забор воздуха для приточных систем вентиляции необходимо осуществлять "из мест, исключающих попадание в систему вентиляции окисляющих веществ и воспламеняющихся паров и газов". Из данного положения следует исключить слова "окисляющих веществ и", так как воздух является окисляющей средой.

Пункт 4 части 27 статьи 5 законопроекта предлагается изложить в следующей редакции: "4) в каждом помещении должен быть эвакуационный выход;".

В части 12 статьи 7 законопроекта слова "должны размещаться в закрытой будке, выполненной" предлагается заменить словами "должны размещаться в арматурном отсеке транспортной емкости, выполненном".

В части 25 статьи 7 законопроекта слово "противопожарной" предлагается заменить словом "пожарной".

Представляется целесообразным конкретизировать требование части 3 статьи 9 законопроекта путем приведения численного значения предельных параметров.

Часть 10 статьи 15 законопроекта предлагается изложить в следующей редакции: "10. Водородные устройства должны быть оснащены автоматическими установками пожаротушения.".

Как следует из наименования статьи 17 законопроекта, предметом ее рассмотрения являются требования к монтажу водородных устройств и систем. Однако конкретных требований к монтажу (сборке) водородных устройств и систем данная статья законопроекта не содержит.

Законопроект предлагается дополнить статьями, содержащими требования по безопасности, предъявляемые к объектам технического регулирования на стадиях выведения их из эксплуатации и утилизации, исключив соответственно часть 6 статьи 18.

Необходимо доработать статью 21 законопроекта в части регламентации вопросов подтверждения соответствия требованиям технического регламента.

Так, применительно к части 1 указанной статьи законопроекта, устанавливающей, что порядок сертификации определяется в соответствии с  нормативными документами по пожарной безопасности, необходимо отметить следующее.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона "О техническом регулировании" обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При этом орган по сертификации выдает сертификаты соответствия, приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия и информирует об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра сертификатов соответствия, и органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, а также обеспечивает предоставление заявителям информации о порядке проведения обязательной сертификации (пункт 2 статьи 26 Федерального закона).

Также следует учитывать требования Федерального закона "О техническом регулировании" об установлении в технических регламентах схем сертификации при обязательном подтверждении соответствия, схем декларирования соответствия, а также определении круга заявителей при декларировании соответствия (статьи 24, 25).

Однако в рассматриваемом законопроекте вышеуказанные положения отсутствуют.

В статье 21 необходимо конкретизировать порядок и процедуру подтверждения соответствия объектов технического регулирования, а статью 22 дополнить положениями о порядке проведения государственного контроля (надзора).

Статью 23 законопроекта целесообразно дополнить положениями, определяющими порядок применения требований технического регламента в отношении оборудования, изготовленного до вступления его в силу и реализуемого после вступления его в силу, а также положениями относительно сроков действия документов, подтверждающих соответствие объектов технического регулирования обязательным требованиям, выданных до вступления в силу законопроекта.

Кроме того, в законопроекте не предусмотрены положения, устанавливающие правоотношения в переходный период. Представляется целесообразным дополнить законопроект соответствующей статьей.

Статьи 1, 5, 6 законопроекта содержат отсылочные положения к нормам иных технических регламентов.

Вместе с тем необходимо отметить, что реализация указанных положений законопроекта возможна только в случае принятия соответствующих технических регламентов и наличия в них указанных в законопроекте требований.

Кроме того, законопроект (части 8, 12 статьи 6, часть 19 статьи 7, часть 7 статьи 14, часть 11 статьи 15) содержит отсылочные положения к "проектной документации", "требованиям проекта", "требованиям нормативных документов по пожарной взрывобезопасности", "требованиям по быстродействию и надежности", "дополнительным мерам по недопущению распространения пламени", "нормативным документам по безопасности водородных устройств и систем" и к иным документам, что ведет к неопределенности содержания правовой нормы и требует конкретизации.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразного понимания, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. N 7-П).

По законопроекту имеются и иные замечания, в том числе юридико-технического и редакционного характера.

Учитывая изложенное, Правительство Российской Федерации поддерживает представленный законопроект при условии устранения имеющихся замечаний до его рассмотрения Государственной Думой в первом чтении.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации - Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации

С. Собянин