Пояснительная записка к проекту федерального закона N 469573-4 "О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 469573-4 "О внесении изменения в Постановление Верховного Совета Российской Федерации "О распространении действия Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска"

Досье на проект федерального закона

В Основах государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом Российской Федерации В. В. Путиным 4 декабря 2003 г N Пр-2196, одной из задач по совершенствованию государственного управления в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности является совершенствование и развитие системы гарантированного государственного страхования и социальной защиты граждан, подвергшихся сверхнормативному радиационному воздействию по вине государства.

К таким гражданам относятся и испытатели ядерного оружия.

Испытания ядерного оружия являлись завершающим этапом его создания, успешные результаты которых были аттестацией его работоспособности и характеристик мощности.

Ядерные испытания проводились в СССР в период с 29 августа 1949 года по 24 октября 1990 года. Российская Федерация ядерных испытаний не проводила. Первоначально (до 31 января 1963 года) ядерные испытания проводились в атмосфере, в космосе и под водой. После заключения соответствующего международного договора в 1963 году, проводились подземные ядерные испытания.

При проведении атмосферных ядерных испытаний уровень радиационных воздействий на их участников значительно превосходил современные нормы радиационной безопасности, в том числе, и нормы допустимого воздействия в аварийных ситуациях, действующих для участников ликвидации катастрофы на Чернобыльской АЭС в 1986 году. Это объяснялось отсутствием в то время достаточной информации о воздействии радиации на организм человека, необходимостью любой ценой в кратчайшие сроки создать ядерный щит Родины. При проведении подземных ядерных испытаний нередки были случаи возникновения нештатных ситуаций, также приводивших к значительному переоблучению его участников. Необходимо отметить, что это радиационное воздействие участники ядерных испытаний получали не на своем рабочем месте у работодателя, а на полигонах Министерства обороны СССР, куда они были командированы.

Современные, обоснованные с медицинской точки зрения, нормы допустимого радиационного воздействия содержатся в НРБ-99 (Санитарные правила СП 2.6.1.758-99). Для персонала, занятого на работах с радиоактивными материалами установлена допустимая эффективная доза облучения 20 миллиЗиверт в год в среднем за любые последовательные 5 лет, но не более 50 миллиЗиверт в год. Облучение сверх этого предела допускается только при ликвидации или предотвращении аварии и может быть разрешено только в случае необходимости спасения людей и (или) предотвращения их облучения. Облучение эффективной дозой свыше 200 миллиЗиверт в течение года рассматривается как потенциально опасное. Лица, подвергшиеся такому облучению, должны немедленно выводиться из зоны облучения и направляться на медицинское обследование. Последующая работа с источниками излучения этим лицам может быть разрешена только в индивидуальном порядке с учетом их согласия по решению компетентной медицинской комиссии.

Допустимые нормы, действующие в период ликвидации Чернобыльской катастрофы, были несколько выше - доза при аварийном облучении - 25 сантиГрей (250 миллиЗиверт), допустимая годовая доза - 5 сантиГрей (50 миллиЗиверт). Фактически полученные средние дозы облучения при ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС в 1986 г. составили 15,9 сантиГрей (159 миллиЗиверт), в 1987 г. - 9 сантиГрей (90 миллиЗивертов), в 1988 г. - 3,3 сантиГрей (33 миллиЗиверта), -1989 г. - 3,2 сантиГрей (32 миллиЗиверта).

При атмосферных испытаниях ядерного оружия были установлены следующие допустимые нормы облучения:

- при аварийных работах - 50 рентген (500 миллиЗиверт) однократно за время не менее 15 мин;

- при многократном облучении, на протяжении до 10 дней - не более 10 рентген (100 миллиЗиверт) в день;

- в исключительных случаях считалось допустимой доза 15-20 рентген (150 - 200 миллиЗиверт) в день, при условии, что суммарная доза в течение 10 дней не должна превышать 100 рентген (1000 миллиЗиверт).

Эти нормы во много раз превышают современные допустимые нормы, установленные для работников, работающих в условиях радиационного воздействия, а также нормы допустимого однократного аварийного воздействия. Фактически полученные испытателями ядерного оружия дозы облучения зачастую превышали и эти значения.

Не случайно, принимая первый закон в области социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации, Верховный Совет СССР Постановлением от 12 мая 1991 года N 2147-1 "О введении в действие Закона СССР "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", поручил соответствующим органам власти внести предложения о социальной защите граждан СССР, пострадавших в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие.

С учетом этого решения, Верховный Совет Российской Федерации Постановлением от 27 декабря 1991 года N 2123-1 "О распространении действия Закона РСФССР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска" установил социальную защиту непосредственных участников ядерных испытаний ядерного оружия. При разработке проекта этого Постановления предусматривалось установление социальной защиты для испытателей ядерного оружия всех министерств и ведомств. Минатомом России была сделана попытка установить Постановлением социальную защиту для всех работников отрасли, связанных с работой в условиях радиации. Из-за отсутствия финансовых средств в таком объеме, разработчики Постановления были вынуждены под действие Постановления ввести только граждан из силовых структур. Непосредственные создатели ядерного оружия, которые осуществляли ядерные испытания с регистрацией параметров ядерного взрыва и работавшие совместно с военными, льгот и компенсаций не получили. По Постановлению право получения льгот и компенсаций до настоящего времени получили около 20000 участников военно-ядерных мероприятий военных ведомств.

Пунктом 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, было гарантировано равенство прав человека и гражданина независимо от каких либо обстоятельств.

С целью реализации этого конституционного положения в течение полутора десятилетий органами федеральной государственной власти неоднократно готовились законодательные акты, устанавливающие одинаковую социальную защиту военных и гражданских испытателей ядерного оружия.

В 1992-1993 годах было разработано 7 вариантов проекта Постановления Верховного Совета Российской Федерации, 2 варианта проекта Указа Президента Российской Федерации по установлению одинаковой социальной защиты для всех испытателей ядерного оружия. По распоряжению Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 года N 1405-р было разработано 2 варианта проекта закона Российской Федерации о социальной защите всех граждан пострадавших в результате радиационных загрязнений (воздействий).

После проведения в 1993 году конституционной реформы была начата работа над проектами федеральных законов, предусматривающими социальную защиту гражданских испытателей ядерного оружия. За прошедшее время было разработано более 10 таких проектов. Ряд из них был принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, поддержан Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Однако, по тем или иным причинам, не связанным с социальной защитой гражданских испытателей ядерного оружия, эти законы не были подписаны и обнародованы Президентом Российской Федерации.

Так, в 1994 году был подготовлен проект Федерального закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, принимавших непосредственное участие в испытаниях ядерного оружия, проведении подземных ядерных взрывов в мирных целях, ликвидации ядерно-радиационных аварий на объектах оборонного назначения в нештатных радиационных ситуациях". Проектом, испытатели ядерного оружия приравнивались к ликвидаторам последствий аварии на Чернобыльской АЭС. Проект был рассмотрен и одобрен Правительственной комиссии по комплексному решению проблем ядерного оружия под председательством В.С. Черномырдина 3 августа 1994 года. Проект рассматривался на заседании Правительства Российской Федерации 2 марта 1995 года. Правительство России согласилось с предложением о предоставлении соответствующих льгот и компенсаций гражданам, принимавшим непосредственное участие в испытаниях ядерного оружия, проведении подземных ядерных взрывов в мирных целях, ликвидации аварий на объектах оборонного назначения в нештатных радиационных ситуациях. Были приняты решения о подготовке соответствующих нормативных актов. Эти решения до настоящего времени не выполнены.

В 1996 году был разработан законопроект "О социальной защите граждан, принимавших в условиях нештатных ситуаций непосредственное участие в испытаниях ядерного оружия, проведении подземных ядерных взрывов в мирных целях, ликвидации ядерно-радиационных аварий на военных объектах". Установление социальной защиты гражданским испытателям ядерного оружия было подержано Президентом Российской Федерации (письмо от 19 июня 1996 года N Пр-1358), Правительством России (письма от 01 апреля 1996 года N 1043п-П7, от 20 декабря 1996 года N 4183п-П7, от 15 апреля 1997 года N 1136п-П9). Законопроект был принят 24 апреля 1996 года в первом чтении Государственной Думой (постановление N 304-П ГД). Однако, депутат - субъект законодательной инициативы отозвал законопроект, а Государственная Дума дальнейшую работу над этим законопроектом не провела.

В 1997 году был разработан законопроект "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", который в дальнейшем был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. Федеральным законом на гражданских участников ядерных испытаний было распространено действие Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2123-1 "О распространении действия Закона РСФССР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на граждан из подразделений особого риска". Необходимость социальной защиты гражданских испытателей было неоднократно поддержано Правительством Российской Федерации (официальные отзывы от 30 октября 1997 года N 4053п-П7, от 31 марта 1998 года N 1641п-П7, от 20 августа 1998 года N 4186п-П7, от 17 апреля 1999 года N 1735п-П7, от 25 октября 1999 года N 4722п-П7, от 07 февраля 2001 года N 732п-П7). Законопроект был поддержан Президентом Российской Федерации (письмо от 18 ноября 1997 года N Пр-1894). Президентом Российской Федерации неоднократно утверждались решения о скорейшем принятии этого закона (протоколы Постоянного совещания _ N 4 от 17 октября 2000 года, N 6 от 03 марта 2000 года, N 11 от 07 апреля 2001 года, N 16 от 20 марта 2002 года). По процедурным мотивам не связанным с социальной защитой гражданских испытателей ядерного оружия, принятый федеральный закон "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", был снят Государственной Думой с дальнейшего рассмотрения (постановление от 25 мая 2005 года N 1891-IV ГД).

Остальные законопроекты в области социальной защиты испытателей ядерного оружия не поддерживались Правительством России, Государственной Думой, поскольку в них либо отсутствовали гражданские испытатели, либо устанавливалось расширение мер социальной защиты, либо помимо испытателей ядерного оружия устанавливалась социальная защита иным категориям граждан.

В общей сложности, о необходимости установления социальной защиты гражданских испытателей ядерного оружия федеральными органами власти за 14 лет принято более 100 документов.

Федеральным законом от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" была установлена социальная защита жителей, прилегающих к Семипалатинскому ядерному полигону регионов страны. Непосредственные участники ядерных испытаний из гражданских ведомств, которые во время испытаний работали в непосредственной близости от эпицентра ядерного взрыва, оказались вне действия этого Закона.

Настоящий проект федерального закона разработан в развитие утвержденных Президентом Российской Федерации Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Он основан на принятых органами государственной власти России многочисленных решениях об установлении одинаковой социальной защиты военных и гражданских испытателей ядерного оружия, и действует только в отношении участников военно-ядерных мероприятий, проведенных более 15 лет назад в СССР.

Под действие закона подпадает не более 5000 гражданских испытателей, что подтверждается многими документами органов исполнительной власти и практикой реализации Налогового кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым испытателям ядерного оружия предоставляются налоговые льготы по подоходному налогу. Расширение в будущем контингента лиц, подпадающих под действие закона, не произойдет.

Реализация Закона потребует дополнительных расходов из федерального бюджета в размере 148,6 миллионов рублей. Финансово-экономическое обоснование прилагается. Правительством Российской Федерации расходы на социальную защиту гражданских испытателей ядерного оружия в 1993-2001 в условиях значительного в то время дефицита федерального бюджета были неоднократно поддержаны даже в большем объеме. Затраты на реализацию Закона являются убывающими.

Вступление в силу федерального закона предусматривается с 1 января 2009 года.

После вступления в силу федерального закона в нормативные акты, приведенные в Перечне актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона, должны быть внесены соответствующие изменения.