Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проекту федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым и др. (первое чтение) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по проекту федерального закона N 448425-4 "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", внесенному депутатами Государственной Думы М.А. Аюповым, М.Т. Гаджиевым и др.
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Целью представленного проекта федерального закона является законодательное регулирование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации (далее - малочисленные народы). К мероприятиям указанной деятельности законопроект относит создание территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов с особым правовым статусом природопользования, проведение этнологической экспертизы и ряд других. При этом положения представленного законопроекта основываются на нормах Федерального закона от 30 апреля 1999 года N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 82-ФЗ), имеют единую с ним сферу действия, воспроизводят его понятийный аппарат.

Поскольку предлагаемые проектом законодательные новации, на наш взгляд, не требуют создания отдельного законодательного акта, для достижения целей представленного законопроекта полагаем достаточным внесение соответствующих изменений в Федеральный закон N 82-ФЗ.

Как следует из пояснительной записки, законопроект предполагает уточнить правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов, который в настоящее время определен Федеральным законом от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 49-ФЗ). Однако в проекте нет ни одной нормы, которая каким-либо образом определяла или уточняла правовой режим территорий традиционного природопользования: в статье 7 сказано, что эти территории могут быть образованы в целях защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования; статья 11 (пункт 4) наделяет лиц, относящихся к малочисленным народам, общины и др. правом принимать участие в образовании рассматриваемых территорий; в статье 16 (пункт 5) указывается на возможность включения территорий традиционного природопользования в территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности; в соответствии со статьей 22 (пункт 3, подпункт 5) в границах территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности может быть выделена зона территорий традиционного природопользования. Более того, неясно, как соотносятся нормы проекта и вышеназванного Федерального закона N 49-ФЗ в части, касающейся территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов.

Из пояснительной записки также следует, что законопроектом в целях защиты исконной среды обитания и обеспечения традиционного образа жизни на территориях традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности предусматривается установление особого правового режима использования земель и иных природных ресурсов. Вместе с тем в проекте нет норм, которые устанавливали бы такой особый правовой режим. Особенность заключается лишь в том, что провозглашается преимущественное право использования природных ресурсов для осуществления малочисленными народами традиционных хозяйственной деятельности и проживания. В связи с этим необходимо уточнить, как будет реализовано "преимущественное право", имея ввиду положения статьи 17 (пункт 5) проекта о том, что образование территории традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности не влечет прекращение предоставленных прав на земельные участки и иные природные ресурсы, и статьями 25, 26, 27 проекта, в соответствии с которыми в целях ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности устанавливается публичный сервитут.

Обращаем внимание, что часть положений статей 8, 9 и 10 законопроекта, устанавливающих полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования малочисленных народов, дублируют аналогичные положения статей 5, 6 и 7 Федерального закона N 82-ФЗ, другая часть указанных положений нуждается во взаимном согласовании с положениями указанных статей Федерального закона N 82-ФЗ.

При этом в наименовании статьи 8 слова "полномочия федеральных органов исполнительной власти" следует заменить на слова "полномочия органов государственной власти Российской Федерации", поскольку вышеуказанные положения представленного законопроекта предполагают распределение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты традиционного образа жизни и природопользования малочисленных народов, а не определение в федеральном законе компетенции федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. В соответствии со статьей 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Федеральный конституционный закон N 2-ФКЗ) руководство работой и контроль за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, распределение функции между федеральными органами исполнительной власти и утверждение положений о них (за исключением случаев, предусмотренных статьей 32 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ) относится к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.

Пункт 11 статьи 8 проекта необходимо исключить, поскольку формулировка "иные полномочия" устанавливает неопределенный круг полномочий органов государственной Российской Федерации по предметам совместного ведения и не соответствует требованиям определенности правовой нормы.

Закрепленные статьями 9 и 10 законопроекта полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования нуждаются в согласовании с требованиями Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Так, согласно абзацу второму пункта 4 указанной статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 данной статьи или в порядке, предусмотренным пунктом 5 данной статьи 26.3, т.е. законом субъекта в отношении вопросов не урегулированных федеральным законодательством. Следовательно, необходимо решить вопрос о закреплении предлагаемых законопроектом полномочий субъектов Российской Федерации в Федеральном законе N 184-ФЗ, в частности, полномочий по образованию и установлению границ территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов, а также других полномочий, предлагаемых проектом, поскольку иное предполагает соблюдение требования пункта 7 указанной статьи 26.3, согласно которому устанавливаемые другими федеральными законами полномочия, которые не предусмотрены пунктом 2 данной статьи, являются отдельными полномочиями Российской Федерации, передаваемые для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации за счет субвенций из федерального бюджета.

Кроме того к полномочиям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации законопроектом отнесено совместное ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) малочисленных народов. В этой связи следует отметить, что базовым законодательным актом, регулирующим отношения по поводу всех объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ). При этом указанный Федеральный закон N 73-ФЗ не предусматривает ведение государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) малочисленных народов. В соответствии со статьей 15 указанного Федерального закона N 73-ФЗ в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения о всех объектах культурного наследия.

Далее, статья 10 законопроекта N 448425-4 содержит перечень полномочий органов местного самоуправления в области защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Обращаем внимание, что данные полномочия также требуют закрепления в перечне вопросов местного значения, перечисленных статьями 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), поскольку иное предполагает применение в отношении предлагаемых проектом полномочий органов местного самоуправления требований статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления и финансируемыми за счет субвенций из федерального бюджета.

При этом в проекте федерального закона N 448428-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования коренных малочисленных народов Российской Федерации", вносимого в пакете с рассматриваемым законопроектом, не содержится положений, направленных на изменение соответствующих положений Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона N 131-ФЗ. В этой связи для достижения согласованного правового регулирования полагаем необходимым дополнительно проанализировать комплекс предлагаемых законопроектом полномочий в области защиты исконной среды обитания, традиционного образа жизни и традиционного природопользования малочисленных народов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с учетом требований Федерального закона N 184-ФЗ и Федерального закона N 131-ФЗ в целях закрепления в соответствующих положениях указанных федеральных законов.

Статьей 13 проекта предусматривается компенсация ограничения традиционного образа жизни в связи с осуществлением хозяйственной и иной деятельности, не являющейся традиционной хозяйственной деятельностью, на основании договора между физическим или юридическим лицом, осуществляющим хозяйственную или иную деятельность и лицом, относящимся к малочисленным народам, общиной и иным объединением малочисленных народов. Полагаем, что положения данной статьи нуждаются в дополнительной проработке, поскольку неясна правовая природа таких компенсаций и вышеназванного договора.

Статья 17 проекта устанавливает полномочия Правительства Российской Федерации по образованию, согласованию границ и определению порядка управления территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности федерального значения. При этом часть 1 статьи 29 проекта определяет, что полномочия Правительства Российской Федерации в области образования территорий традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации с предоставлением субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Статьей 13 Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ установлено, что Правительство Российской Федерации по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, данному Федеральному конституционному закону N 2-ФКЗ и федеральным законам. Однако указанную возможность следует рассматривать как право Правительства Российской Федерации передавать часть своих полномочий по своему усмотрению и по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, установление законодателем обязанности Правительства Российской Федерации передачи каких-либо своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации является, по нашему мнению, вмешательством в компетенцию Правительства Российской Федерации и нарушает принцип разделения властей, установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации. Кроме того передача данных полномочий по образованию указанных территорий федерального значения субъектам Российской Федерации не может осуществляться, поскольку придание указанным территориям статуса федерального значения возможно только от имени всей Российской Федерации в целом.

Следует отметить, что принятие представленного проекта федерального закона может потребовать расходов и средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Так, например, организация уполномоченным федеральным органом исполнительной власти проведения этнологической экспертизы на территориях традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности федерального значения (часть 2 статьи 14 проекта) может потребовать расходов из средств федерального бюджета. В этой связи обращаем внимание на пункт 1 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым, если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличений финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней. Кроме того, согласно пункту 3 статьи 83 БК РФ финансирование новых видов расходов бюджетов или увеличение финансирования существующих видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в закон о бюджете либо в текущем году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении расходов по отдельным статьям бюджета.

И.о. начальника управления

Г.А. Мартьянов