Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам собственности от 12 апреля 2012 г. N 3.9-9/1 по проекту федерального закона N 623780-5 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации", внесен членами Совета Федерации С.Ю. Орловой, В.Е. Межевичем, С.М. Киричуком, Ю.В. Росляком, А.М. Чернецким, депутатами Государственной Думы В.А. Пехтиным, О.В. Морозовым, М.Л. Шаккумом, Е.Л. Николаевой, а также В.П. Парфеновым в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам собственности от 12 апреля 2012 г. N 3.9-9/1
по проекту федерального закона N 623780-5 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации", внесен членами Совета Федерации С.Ю. Орловой, В.Е. Межевичем, С.М. Киричуком, Ю.В. Росляком, А.М. Чернецким, депутатами Государственной Думы В.А. Пехтиным, О.В. Морозовым, М.Л. Шаккумом, Е.Л. Николаевой, а также В.П. Парфеновым в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности рассмотрел проект федерального закона N 623780-5 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации".

Согласно пояснительной записке авторы законопроекта предлагают дополнить Жилищный кодекс Российской Федерации разделом IX, направленным на введение механизмов саморегулирования в сфере управления многоквартирными домами.

Такая постановка вопроса определяется тем, что с вступлением в 2005 г. в действие Жилищного Кодекса Российской Федерации начался переход от государственной системы управления к негосударственной форме обслуживания домов, произошло стремительное развитие рынка по управлению недвижимостью, в том числе по управлению многоквартирными домами.

Однако основной субъект этого рынка - управляющая компания, по существу, была в нем лишь упомянута. Точного описания, параметров и стандартов деятельности управляющих компаний не определено и до настоящего времени.

Тем не менее либерализация рынка ЖКХ стала реальным толчком для появления нового вида деятельности и отрасль управления многоквартирными домами развивается динамично - по состоянию на 01.01.2011 г. количество частных управляющих компаний, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами - превысило 13 тысяч.

Но именно отсутствие четких правовых дефиниций каким критериям должна отвечать управляющая компания как субъект в этих отношениях создало огромные возможности для злоупотреблений.

В пояснительной записке авторы законопроекта объективно отмечают, что ситуация на этом рынке характеризуется наличием множества нерешённых проблем, среди которых крайне болезненными для населения страны являются многочисленные правовые и финансовые злоупотребления со стороны привлекаемых к управлению многоквартирными домами организаций, а также отсутствие реальной ответственности управляющих компаний и товариществ собственников жилья перед гражданами.

Все это стало возможным в силу явно недостаточного регулирования в этой сфере: отсутствуют правила и требования к профессиональной деятельности, не разработаны стандарты качества работ и услуг по управлению многоквартирными домами, фактически отсутствует ответственность участников рынка (в том числе финансовая).

Так что несмотря на проводимые преобразования в данной отрасли, она остается одной их самых проблемных частей социальной инфраструктуры России, в которой одним из крупнейших блоков проблем является регулирование сферы управления недвижимостью.

Поэтому поддерживается предложение авторов законопроекта реализовать модель сочетания государственного регулирования с саморегулированием субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, поскольку она предполагает создание системы солидарной имущественной ответственности членов саморегулируемых организаций за вред, причиненный третьим лицам и возможность исключения с рынка данных услуг недобросовестных участников.

Поддерживается и позиция авторов, что механизмы саморегулирования рассматриваются не только как гражданские институты, представляющие интересы предпринимателей, но и как важнейший элемент общей системы регулирования предпринимательской деятельности дополняющий и/или замещающий государственное регулирование.

Поэтому так важны предложения авторов, определить основы саморегулирования как способа самоорганизации хозяйствующих субъектов, общие правовые, экономические и финансовые нормы регулирования процедур создания и функционирования саморегулируемых организаций управляющих компаний.

Важнейшими из них являются нормы, определяющие содержание регулятивных полномочий СРО в части разработки стандартов и правил осуществления деятельности и контроля за ее осуществлением, пределы вмешательства государства в их деятельность, форм обеспечения их материальной ответственности перед гражданами, государственные гарантии ее осуществления.

Однако, несмотря на то, что законопроект в целом соответствует идеям и целям саморегулирования, определенным в базовом законе "О саморегулируемых организациях", разработанным Комитетом по собственности в рамках своей компетенции по формированию общих и специальных механизмов регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности, он нуждается в более детальной проработке отдельных механизмов саморегулирования с учетом специфики отрасли.

Прежде всего возникает вопрос в связи с чем авторы ограничивают способы обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации управляющих компаний перед потребителями произведенных ими работ, услуг и иными лицами только регламентацией общих вопросов, связанных с формированием компенсационного фонда. Механизм саморегулирования не является полноценным без системы личного (коллективного) страхования гражданской ответственности членами СРО. Ее наличие предусмотрено базовым федеральным законом "О саморегулируемых организациях" как элемент целостной системы обеспечения ответственности членов СРО.

Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос о включении в законопроект положений, регламентирующих вопросы создания системы страхования ответственности членов саморегулируемых организаций.

Установив единый минимальный размер взноса каждого члена саморегулируемой организации в компенсационный фонд, законопроект не регламентирует вопросы, связанные с размещением и управлением средствами этого фонда с целью обеспечения их сохранности.

По мнению Комитета, с учетом того положения, что саморегулируемые организации управляющих компаний призваны выступать как сорегуляторы от имени государства и их деятельность рассматривается в качестве публичной инициативной деятельности, то требуется более детальное уточнение перечня полномочий уполномоченного федерального органа, который будет осуществлять надзор за ними.

Тем более что законопроектом предусмотрено осуществление государственного жилищного надзора уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предмет проверок которых охватывает, в том числе и те требования, соблюдение которых законопроектом предлагается отнести к компетенции органов, осуществляющих государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций.

Таким образом, необходимо более четко разграничить предметы проверок государственного жилищного надзора и государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами.

Требуется и дополнительная проработка норм законопроекта в части обязанности саморегулируемых организаций вести реестр своих членов (управляющих компаний).

В соответствии с пунктом 16.3 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерацией полномочия по ведению таких реестров закреплены за органами государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений. При доработке законопроекта ко второму чтению необходимо внести изменения в пункт 16.3 статьи 12 направленные на исключение дублирования функций по ведению реестра лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность по управлению многоквартирными домами, органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений и саморегулируемых организаций.

Для этих целей необходимо статью 1 законопроекта дополнить пунктом следующего содержания: "пункт 16.3 статьи 12 изложить в следующей редакции:

"16.3) ведение реестров уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах (далее - деятельность по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах) (за исключением деятельности, осуществляемой управляющими организациями, указанными в части 1 статьи 166 настоящего Кодекса);"

В этой связи требуется статью 3 законопроекта дополнить пунктом, предусматривающим вступление в силу пункта 16.3 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации с 1 марта 2013 года (с момента вступления в силу положения, предусматривающего обязательное членство управляющих организаций в саморегулируемых организациях).

Также следует иметь ввиду, что в соответствии с пунктами 21 и 22 части 2 статьи 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" для лиц осуществляющих деятельность по управлению многоквартирными домами, а также деятельность по оказанию услуг и (или) выполнению работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, вводится уведомительный порядок.

Исходя из предлагаемых норм, требуется внести изменения и в часть 2 статьи 8 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с целью их синхронизации.

Большим пробелом законопроекта является отсутствие норм о возможности образования национального объединения саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами, что противоречит концепции развития системы саморегулирования в Российской Федерации. По нашему мнению необходимо дополнить текст законопроекта нормами, регламентирующими порядок формирования, структуру, компетенцию и срок полномочий органов национального объединения, а также функции такого национального объединения, в том числе функции по разработке федеральных стандартов деятельности управляющих организации.

В связи с замечанием Правительства Российской Федерации о необходимости обоснования, предусмотренного законопроектом запрета на реорганизацию некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации, следует поддержать позицию авторов.

Действительно в базовый закон "О самореулируемых организациях" возможность реорганизации некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации, в связи с внесением изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации были внесены изменения предусматривающие возможность реорганизации. Тем самым была нарушена логика законодательного регулирования, поскольку реорганизация саморегулируемых организаций невозможна.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду закон "О саморегулируемых организациях"

Это связано в первую очередь с тем, что СРО не является организационно - правовой формой юридического лица, а является статусом, которым наделяется некоммерческая организация, соответствующая специальным требованиям и выступающая по сути сорегулятором от имени государства.

Эта норма также корреспондирует с нормами других законов, в частности, "О несостоятельности (банкротстве)", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "Об аудиторской деятельности", поскольку в них уже содержится прямой запрет на подобные реорганизации.

Это связано с тем, что действующее законодательство не содержит норм по регулированию правовых последствий таких реорганизаций. В частности, отсутствует порядок распределения и передачи средств компенсационного фонда. Очень сложно себе представить процедуру распределения рисков между членами реорганизованных некоммерческих организаций со статусом СРО.

Нет никаких правовых механизмов, которые бы могли реализовать применение мер дисциплинарной ответственности, за нарушения, которые член СРО допустил ранее, но будучи в составе реорганизованной некоммерческой организации.

Являясь членом саморегулируемой организации, лицо осуществляло соответствующий вид деятельности, подлежащий контролю со стороны СРО.

Поэтому, если в период членства в соответствующей СРО таким лицом были совершены действия, причинившие ущерб третьим лицам, то требования о выплатах будут предъявлены именно к СРО, членом которой он являлся на момент причинения ущерба. Даже в том случае, если на момент предъявления требований к компенсационному фонду, членство такого лица в СРО прекращено.

Законопроект нуждается в юридико-технической доработке.

С учетом вышеизложенного Комитет по вопросам собственности рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона N 623780-5 "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации" в первом чтении с учетом необходимости доработки законопроекта в процессе его подготовки ко второму чтению в аспекте замечаний и предложений, содержащихся в настоящем заключении.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов