Пояснительная записка к проекту федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета"

Досье на проект федерального закона 

Настоящий проект федерального закона (далее - законопроект) разработан в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012 - 2014 годах и определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен. В настоящее время нефтегазовый сектор обеспечивает примерно 2/3 российского экспорта, около половины поступлений в федеральный бюджет. Как следствие, основные бюджетные и макроэкономические параметры в значительной степени зависят от неустойчивой и трудно прогнозируемой внешнеэкономической конъюнктуры, прежде всего, динамики мировых цен на нефть.

За последнее десятилетие зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов существенно выросла. Если в 2000 году доля нефтегазовых доходов в общем объеме доходов федерального бюджета составляла около 20%, то к 2004 году она выросла до 30%, а в 2011 году нефтегазовые доходы составляют около половины от всех доходов. В таких условиях существенное снижение цены на нефть может привести к значительному сокращению доходной части бюджета и росту его дефицита.

Основные характеристики федерального бюджета
в 2002 - 2014 годах, % ВВП

	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012*	2013*	2014*
Доходы	20,4	19,5	20,1	23,7	23,3	23,4	22,5	18,9	18,4	20,8	20,9	19,3	19,2
Нефтегазовые доходы	4,3	4,9	6,1	9,9	10,9	8,7	10,6	7,7	8,5	10,3	10,5	8,6	8,3
Ненефтегазовые доходы	16,0	14,6	14,0	13,8	12,4	14,7	11,8	11,2	9,9	10,5	10,4	10,7	10,9
Расходы	19,0	17,8	15,8	16,3	15,9	18,0	18,3	24,9	22,4	20,0	21,0	20,9	19,9
Дефицит/ профицит	1,4	1,7	4,3	7,5	7,4	5,4	4,1	-6,0	-4,0	0,8	-0,1	-1,6	-0,7
Ненефтегазовый дефицит	-2,9	-3,2	-1,8	-2,5	-3,5	-3,3	-6,5	-13,7	-12,5	-9,5	-10,6	-10,2	-9,0

* Федеральный закон от 30.11.2011 г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов"

В настоящее время снижение цен нефти марки "Юралс" на 10% приводит к уменьшению доходов федерального бюджета на 1,1% ВВП. При колебаниях среднегодовых мировых цен на нефть за последние 10 лет от 24 до 109 долларов США за баррель нефтегазовые доходы федерального бюджета изменялись в пределах от 4,3% до 10,9% ВВП.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие на долговую политику государства. В условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке. Таким образом, в отличие от стран с диверсифицированной экономикой, для Российской Федерации возможности привлечения заемных средств оказываются ограниченными именно в те периоды, когда заемные средства могли бы частично компенсировать сокращение бюджетных доходов.

Отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность.

Опыт российского финансового кризиса 1998 года показал, какие серьезные последствия может иметь резкое ухудшение внешней конъюнктуры, если правительство не имеет достаточных резервов для покрытия потери доходов. Напротив, на примере международного финансового кризиса 2008-2009 гг. можно видеть, что наличие таких резервов позволяет если не полностью, то в значительной степени сгладить негативные последствия для экономики. Кроме того, опыт ряда стран (в частности, Греции) демонстрирует опасность принятия государством на себя избыточных расходных обязательств. Для России эти уроки вдвойне важны, учитывая, что нефтегазовые доходы, обеспечивающие значительную часть суммарных бюджетных доходов, носят неопределенный, не гарантированный характер.

В целях решения указанных проблем в 2004  году был создан Стабилизационный фонд и введены бюджетные правила, предусматривавшие сбережение дополнительных доходов федерального бюджета в этом фонде при благоприятной внешней конъюнктуре и компенсация потерь за счет средств фонда при ухудшении конъюнктуры.

В 2008  году правила управления нефтегазовыми доходами были модифицированы, а Стабилизационный фонд был преобразован в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" введена в действие глава Бюджетного кодекса Российской Федерации, определившая понятие нефтегазовых доходов федерального бюджета, правила их использования и порядок формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (глава  13.2 "Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета").

Положение указанного закона относительно использования нефтегазовых доходов основывалось на "концепции ненефтегазового бюджета". Ежегодная допустимая величина использования нефтегазовых доходов была установлена по отношению к ВВП (нефтегазовый трансферт), средства свыше нефтегазового трансферта должны были поступать в Резервный фонд. В случае недостаточности нефтегазовых доходов на покрытие установленного трансферта компенсация происходила из Резервного фонда.

В 2009 году действие бюджетных правил было приостановлено из-за резкого падения уровня доходов федерального бюджета (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) и необходимости компенсации падения для предотвращения резкого сокращения расходов. Для этого было решено использовать накопленные средства Резервного фонда, а также все поступающие нефтегазовые доходы, независимо от уровня цен на нефть.

При этом на нынешнем этапе, в ситуации хронического отставания темпов роста добычи и экспорта нефти и нефтепродуктов от темпов роста экономики, нецелесообразно использовать механизм ненефтегазового бюджета. В этом случае при стабилизации цен на нефть доля нефтегазового сектора в ВВП страны и нефтегазовые доходы бюджета последовательно падают. Использование фиксированного в процентах ВВП нефтегазового трансферта через некоторое время приводит к тому, что текущие нефтегазовые доходы становятся недостаточными для покрытия трансферта и допустимые расходы не обеспечиваются финансовыми ресурсами, растет бюджетный дефицит и государственный долг.

Кроме того, оценка целесообразных размеров нефтегазового трансферта зависит от долгосрочного уровня цен на нефть, поэтому задание фиксированной величины такого трансферта не позволяет гибко адаптироваться к меняющимся представлениям о долгосрочном среднем уровне цен на нефть.

Новый вариант бюджетных правил основан на использовании базовой цены на нефть, которая отражает гипотезу о долгосрочном уровне цен на нефть. Базовая цена на нефть определяет предельный объем расходов федерального бюджета - предлагается ее исчислять как расчетную величину доходов федерального бюджета при базовой цене на нефть, увеличенную на 1% ВВП.

Расчетные доходы при базовой цене на нефть предлагается определять как прогнозируемые доходы федерального бюджета плюс недостаток (если фактическая цена ниже базовой) либо минус избыток (если фактическая цена выше базовой) нефтегазовых доходов федерального бюджета. Недостаток (избыток) нефтегазовых доходов федерального бюджета определяется как разность между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при прогнозируемой и при базовой цене. Для остальных показателей (объем добычи и экспорта нефти, газа, нефтепродуктов, обменный курс) в расчете принимаются их прогнозные значения.

В случае, если цена на нефть превышает базовую, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до тех пор, пока не  будет достигнута его нормативная величина. При этом допускается использование части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства Российской Федерации.

Данный вариант бюджетных правил фактически продолжает подход, использовавшийся в период 2004 - 2007  годов для формирования Стабилизационного фонда.

Вместе с тем, новый подход имеет несколько важных отличий от механизма Стабилизационного фонда в 2004 - 2007 годах.

1. В состав дополнительных нефтегазовых доходов включаются экспортные пошлины на нефтепродукты и газ в дополнение к НДПИ на нефть и экспортным пошлинам на сырую нефть, как предусматривал механизм Стабилизационного фонда.

2. Под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год и плановый период понимается средняя цена на нефть за пятилетний период для очередного финансового года (шестилетний и семилетний периоды для первого и второго года планового периода соответственно), завершающийся текущим финансовым годом* (очередным финансовым годом для первого года планового периода и первым годом планового периода для второго года планового периода), с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения им десятилетнего периода.

Такой механизм формирования базовой цены на нефть позволяет избежать субъективизма при ее установлении, обеспечивает ее гибкую адаптацию к циклическому изменению конъюнктуры и в то же время делает ее устойчивой по отношению к краткосрочным колебаниям цен на нефть.

Предлагаемое бюджетное правило реализует следующий общий подход. В случае, если цена на нефть краткосрочно отклоняется вверх или вниз от текущего уровня, то на расходах это почти не отражается, а изменение доходов сглаживается за счет накопления либо использования средств Резервного фонда. Если цена устойчиво переходит на более высокий (или более низкий) уровень, то базовая цена на нефть также повышается (снижается) и расходы увеличиваются (снижаются).

Таким образом, формирование базовой цены на нефть на основе скользящей средней величины фактических цен на нефть не допускает длительного отклонения текущих цен от базовой цены. Следовательно, при данном механизме маловероятно избыточное накопление средств в Резервном фонде или Фонде национального благосостояния.

Также предлагается дополнительный механизм защиты бюджета от длительного снижения цен на нефть. Если среднегодовая цена на нефть за последние 3 года (включая текущий финансовый год) определилась на уровне, не превышающем базовую цену на нефть, то при формировании бюджета базовая цена на нефть рассчитывается в размере среднегодовой цены на нефть за указанный трехлетний период.

Нормативная величина Резервного фонда принимается равной 7% ВВП (т.е. снижается по сравнению с нормативной величиной 10% ВВП, установленной при создании Резервного фонда в 2008 году). Такая величина, с одной стороны, позволяет обеспечить необходимую "подушку безопасности" для федерального бюджета на трехлетний бюджетный цикл при умеренном снижении цен на нефть (например, до уровня, предусмотренного консервативным сценарием социально-экономического развития Российской Федерации), а с другой стороны, компенсировать потери доходов бюджета в случае краткосрочного сильного падения цен на нефть. В то же время именно возможность сильного краткосрочного падения цен на нефть не позволяет снизить нормативный объем Резервного фонда ниже предлагаемого уровня. Большинство экспертов сходятся во мнении, что средний долгосрочный уровень цен на нефть вряд ли будет ниже 70-80 долларов США за баррель, тогда как краткосрочные колебания, как показывают многочисленные случаи в истории, могут быть очень существенными.

После достижения нормативного объема Резервного фонда закон о  федеральном бюджете должен предусматривать сбережение не менее половины избытка нефтегазовых доходов в Фонде национального благосостояния, а оставшиеся средства предлагается направлять на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов с ограниченным сроком действия.

Кроме того, при формировании Фонда национального благосостояния (по аналогии с формированием Резервного фонда) остается возможность использования части дополнительных нефтегазовых доходов на замещение источников финансирования дефицита федерального бюджета по решению Правительства Российской Федерации.

Предлагается также установить, что:

- общий объем планируемых расходов на очередной финансовый год не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

- общий объем планируемых расходов на первый год планового периода без учета условно утвержденных расходов в размере 2,5 процента от общего объема расходов не может быть меньше общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

Разницу между утвержденными и планируемыми расходами предлагается покрывать за счет дополнительных нефтегазовых доходов или средств Резервного фонда.

Действие бюджетных правил возобновляется с 2013 года.

Принятие бюджетных правил, по оценке, приведет к снижению расходов федерального бюджета при базовой цене с 21,0% ВВП в 2012 году до 17,8% ВВП в 2020 году.

При умеренном росте нефтяных цен до 2020 года (среднегодовая стоимость нефти составляет около 100 долларов США за баррель в ценах 2011 года) ненефтегазовый дефицит сократится с 10,6% ВВП до 7,8% ВВП.

В целом введение в действие новых бюджетных правил обеспечит макроэкономическую стабильность, долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, защитит от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры.

В целях увеличения доходной части федерального бюджета законопроект предусматривает продление приостановления до 1 января 2016 года действия части 1 статьи 26 Федерального закона от 10  июля 2002  г. N  86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и сохранение размера перечисляемой Банком России в федеральный бюджет фактически полученной по итогам 2010, 2011, 2012, 2013 и 2014 годов прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации, на уровне 75%.

_____________________________

* Для текущего финансового года среднегодовая цена нефти равна фактически сложившейся за первое полугодие.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия иных федеральных законов.