Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам по проекту федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
по проекту федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета"

Досье на проект федерального закона 

Комитет по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Одним из основных положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013 - 2015 годах является необходимость снижения зависимости бюджета от конъюнктурных доходов, сокращение его дефицита и законодательное закрепление порядка использования нефтегазовых доходов, позволяющего в максимальной степени стимулировать экономический рост и страховать доходы бюджета от резких колебаний цен на нефть на мировом рынке.

При этом механизмы государственной социально-экономической политики должны иметь надежное, точно просчитанное бюджетное обеспечение, а инструменты бюджетной политики должны быть нацелены на противодействие таким факторам нестабильности, как высокая инфляция и бюджетный дефицит.

Законопроект подготовлен в целях реализации положений Бюджетного послания Президента Российской Федерации, и устанавливает правила использования нефтегазовых доходов и ограничения на размер дефицита федерального бюджета, а также порядок формирования и направления использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Предлагаемые законопроектом изменения позволят создать резервы для реализации мер по стимулированию экономического развития, внутреннего спроса, поддержке доходов населения, должны способствовать устойчивости российской финансовой системы.

Динамика мировых цен оказывает существенное воздействие на долговую политику государства. В условиях ухудшения мировой конъюнктуры на нефть происходит снижение доверия инвесторов к российским государственным ценным бумагам, что приводит к удорожанию заимствований на финансовом рынке. Кроме того, в ситуации, когда повышается доля развитых стран на рынке заимствований, Российской Федерации все сложнее привлекать заемные средства на внешнем рынке. Это значит, что внимание должно перейти на внутренние возможности, на создание долгосрочной бюджетной устойчивости.

В период финансового кризиса при формировании федеральных бюджетов на 2011 и 2012 годы и на плановый период 2013 и 2014 годов нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), закрепляющие раздельное планирование нефтегазовых и ненефтегазовых доходов федерального бюджета, использование средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния для финансирования дефицита федерального бюджета и формирования нефтегазового трансферта, были приостановлены до 1 января 2015 года. В этих условиях был введен временный порядок использования нефтегазовых доходов, а также порядок формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые ежегодно корректировались при принятии и внесении изменений в федеральный бюджет на очередной финансовый год и плановый период.

В настоящее время отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета повышает макроэкономические риски, делает российскую экономику уязвимой к внешнему влиянию. России необходим не просто бездефицитный бюджет, а бюджет с запасом прочности, рассчитанный не только на нефтегазовые доходы.

Так, при внесении изменений в закон о бюджете на 2012 год в мае текущего года Комитет по бюджету и налогам в своем заключении отмечал, что принятая в расчетах к законопроекту цена на нефть марки "Urals" на уровне 115,0 долларов США за баррель, является самой высокой за последние 12 лет, что приводит к увеличению доли нефтегазовых доходов до 50,4 процента, и свидетельствует о сохранении тенденции зависимости федерального бюджета от поступлений нефтегазовых доходов.

Точность прогноза крайне важна для федерального бюджета, в связи с тем, что снижение цены на нефть марки "Urals" на 1 доллар США приводит к уменьшению доходов федерального бюджета на 60 млрд. рублей.

В этой связи Комитет отмечал, что законопроект по определению правил использования нефтегазовых доходов необходимо принять до внесения проекта федерального бюджета на 2013-2015 годы в Государственную Думу.

Рассматриваемым законопроектом предлагается ввести с 1 января 2013 года "новое бюджетное правило", согласно которому объем обязательств государства, бюджетных расходов, долгосрочных инвестиционных программ, в которых участвует государство, не будет привязан к текущей цене на нефть.

Новый подход имеет несколько особенностей.

1. Под базовой ценой на нефть на очередной финансовый год и плановый период понимается средняя цена на нефть за пятилетний период для очередного финансового года (шестилетний и семилетний периоды для первого и второго года планового периода соответственно), с ежегодным увеличением расчетного периода на один год до достижения им 10 лет.

Такой механизм формирования базовой цены на нефть позволяет избежать субъективизма при ее установлении и делает ее устойчивой по отношению к краткосрочным колебаниям цен на нефть.

2. При краткосрочном отклонении цены на нефть вверх или вниз от текущего уровня, изменение доходов сглаживается за счет накопления либо использования средств Резервного фонда и расходы практически не изменяются. Если цена устойчиво переходит на более высокий (или более низкий) уровень, то базовая цена на нефть также повышается (снижается) и расходы увеличиваются (снижаются).

3. Вводится дополнительный механизм защиты бюджета от длительного снижения цен на нефть. Если среднегодовая цена на нефть за последние 3 года (включая текущий финансовый год) определилась на уровне, не превышающем базовую цену на нефть, то при формировании бюджета базовая цена на нефть рассчитывается в размере среднегодовой цены на нефть за указанный трехлетний период.

Рассматриваемым законопроектом нормативная величина Резервного фонда устанавливается на уровне 7 процентов ВВП, со снижением по отношению к 10 процентам, установленным в 2008 году. Предполагается, что такой объем Резервного фонда позволит компенсировать потери доходов бюджета в случае краткосрочного существенного падения цены на нефть.

Кроме того, после достижения нормативного объема Резервного фонда не более половины дополнительных нефтегазовых доходов будут направляться на финансирование инфраструктурных и других приоритетных проектов, с одновременным уменьшением объема дополнительных нефтегазовых доходов, перечисляемых в Фонд национального благосостояния.

Законопроектом устанавливается принципиально новый порядок определения предельного размера объема расходов федерального бюджета, исходя из суммы доходов федерального бюджета (без учета дополнительных нефтегазовых доходов) и расчетного (при базовой цене на нефть) дефицита, не превышающего 1 процент прогнозируемого объема ВВП.

Учитывая изложенное, Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам поддерживает в целом концепцию законопроекта и рекомендует принять проект федерального закона N 102334-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета", внесенный Правительством Российской Федерации, в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров