Проблема суверенитета в федеративном государстве (В.А. Литвинов, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2012 г.)

Проблема суверенитета в федеративном государстве

Сделана попытка осмысления вопроса о принадлежности суверенитета в федеративном государстве, представлены разные точки зрения исследователей по этому вопросу.

В современном мире насчитывается около 200 государств, подавляющее большинство из них - многонациональные. Федеративная форма закреплена в конституциях 25 стран, на которые приходится 50% территории и 1/3 населения планеты*(1).

Государственно-правовая наука свидетельствует, что элементы федерации появились еще в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в Новой и Новейшей истории. В целом появление федерализма в истории человечества обусловливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и стран с сохранением их относительной самостоятельности. Создатели идеи конституционно-правового федерализма усматривали в нем более демократическую форму государственного устройства, обеспечивающую совместное решение вопросов жизнедеятельности создавших единое государство территориальных образований; поддержание мира членами федерации и преодоление конфликтов между ними и центральной властью; гарантирующую права и свободы человека и гражданина.

Идеи и принципы федерализма оказали позитивное влияние на развитие политико-правовой мысли во многих странах, в результате чего начались интенсивные действия с целью демократического преобразования их государственного устройства. Первым конституционно-правовым федеративным государством стали США (1787 г.), затем Мексика (1824 г.), Бразилия (1889 г.), Австралия (1901 г.), Швейцария (1848 г.), Россия (1918 г.) и др.

Одни ученые считают, что термин "федерация" происходит от латинского "federate" - объединение, союз*(2). По мнению других исследователей, его надо выводить из однокоренного латинского "foedus" (договор) или "fides" ("верность")*(3). Лингвистическое толкование рассматриваемого понятия нередко служит основанием для определения федерации как союзного государства, основанного на договоре ряда государств*(4).

Существует точка зрения, что федерация - это союз государств. Так, английский исследователь А.В. Дайси в XIX в. утверждал, что "союз есть в самом строгом смысле федеральное государство". В 50-е гг. XX в. аналогичное суждение высказал французский государствовед М. Дюверже. В настоящее время это понимание федерации тоже находит сторонников. В частности, М.Ф. Чудаков характеризует федерацию как "государственный союз". Буквальное толкование данного термина имеет такой же смысл, как объединение или союз государств*(5). По мнению В.В. Маклакова, федерация - это "одна из форм территориального устройства государства, представляющая собой устойчивый союз государств и государственных образований"*(6). Мы полагаем, что такая точка зрения не совсем верна.

В международном праве еще в конце XIX в. сложилось разграничение понятий "государство" и "союз государств". В частности, Ф.Ф. Мартене считал, что союз государств - это конфедерация, поскольку "союз государств есть в полном смысле слова международное соединение: оно основывается на общности интересов и уважении внутренней и международной самостоятельности государств-членов союза"*(7).

Противоположно союзу государств союзное государство. Союзное государство - это государственно-правовая организация, которая обладает верховной союзной суверенной властью, выступает единой международной личностью, т.е. субъектом международного права, изымая эти свойства у государств, решивших подчиниться общей союзной власти*(8). Союзное государство образуется в результате объединения в федерацию суверенных государств. Факторами, влияющими на принятие решения об объединении, как правило, являются военная угроза, желание создать единое экономическое пространство и гарантировать устойчивость против внутренних и внешних потрясений*(9). Таким образом, союзное государство (федерация) и союз государств (конфедерация) различаются субъектом, обладающим государственным суверенитетом. Если государственный суверенитет принадлежит союзному государству, значит, это федерация, если членам союза государств - конфедерация.

В современной международно-правовой науке и практике общепризнана конфедеративная сущность союзов государств, в противовес союзным государствам. Таким образом, суждения о федеративной государственно-правовой природе союзов государств ошибочны.

Федерацию называют союзным государством в толковых и энциклопедических словарях русского языка*(10). Как уже отмечалось, союзное государство есть следствие более тесного добровольного объединения нескольких государств в одно государство, новый суверенный субъект международного права. Объединение происходит на основе договора. При объединении возникает новый субъект международного права - союзное государство; объединившиеся субъекты, напротив, теряют суверенитет и переходят в подчинение верховной союзной власти, передают в ее ведение ряд ранее осуществлявшихся самостоятельно вопросов их компетенции и теряют международную правосубъектность. Впоследствии договорные условия закрепляются федеральной общесоюзной конституцией, в соответствие с которой субъекты приводят собственные конституционные акты.

Таким образом, создание союзного государства понимается как интегративный процесс. Д.Л. Златопольский писал о государственно-правовом "объединении двух или нескольких государств в одно новое государство"*(11). Я.Н. Уманский и авторы "Дипломатического словаря" о "государстве, образованном в результате объединения"*(12); К.В. Арановский - об "объединении... в единое союзное государство"*(13); А.Н. Кокотов - о государстве, "объединяющем в себе несколько других государств или государственных образований"*(14).

Кроме того, существуют децентрализованные федерации. Такие федерации создаются путем принятия правового акта о децентрализации власти в унитарном государстве на принципах федерализма либо заключения договора с административными единицами унитарного государства о предании им статуса субъектов федерации*(15). Понятие "союзное государство" к такого рода суверенным формированиям уже не подходит, в силу чего предприняты попытки дать им другие определения.

По мнению В.А. Симонова, более удачным и универсальным для обозначения федерации представляется термин "сложное государство", широко применяемый в научной литературе*(16). За рубежом этот термин использовали, в частности, П. Лабанд, У. Райкер, а в нашей стране А.Б. Венгеров, В.И. Иванова, Р.Л. Иванов, А.Н. Кокотов, В.М. Корельский, А.И. Мишин и другие авторы, в том числе в энциклопедических юридических изданиях. Объем содержания понятия достаточно широк и позволяет охватить все разновидности федеративной государственности. В рамках федеративной структуры функционируют как республики (ФРГ, США), так и монархии (Бельгия, ОАЭ)*(17).

В то же время остается дискуссионным вопрос о субъектном составе такого сложного государства. Французский государствовед Л. Дюги считал, что федерация состоит из нескольких государств*(18). Немецкий ученый К. Хессе рассматривает федерацию как "государство в целом, состоящее из государств-членов"*(19). Видимо, такая точка зрения обоснована исторической традицией названия федеративных государств (например, Соединенные Штаты Америки, Мексиканские Соединенные Штаты).

В связи с этим неизбежно встает вопрос о том, кому принадлежит суверенитет в федеративном государстве. По этому вопросу высказываются различные точки зрения. В.С. Шевцов убежден, что носителями государственного суверенитета могут быть одновременно и федеративное государство (СССР), и его составные единицы (союзные республики в составе СССР)*(20). Н.И. Грачев считает, что в федеративных государствах суверенитет "разделен между федерацией и ее субъектами"*(21). Данное мнение разделяет М.X. Фарукшин*(22). Он пишет: "В федеративных системах государственный суверенитет как производное от суверенитета народа не принадлежит отдельно ни федеральному центру, ни субъектам федерации. Он является свойством федеративного государства в целом". Другими словами, автор придерживается принципа разделенного суверенитета в федеративном государстве. А.А. Ливеровский предлагает по отношению к субъектам РФ использовать категорию "потенциальный суверенитет"*(23). А.В. Васильев считает, что субъекты федерации "обладают определенным суверенитетом"*(24). По поводу этих суждений можно возразить следующее.

Необходимый качественный признак государства - наличие государственного суверенитета. Основоположник теории государственного суверенитета Ж. Боден понимал его как неограниченную законами верховную власть над гражданами и подданными, постоянную и абсолютную власть государства, наивысшую власть распоряжаться. Такая власть, по его мнению, выступает обязательным атрибутом любого государства и определяющим условием его существования*(25). B.C. Шевцов трактует государственный суверенитет как совокупность неотъемлемых и органически присущих государственной власти свойств, выражающих ее сущность и проявляющихся в соответствующих политико-правовых формах во внутренней и внешнеполитической деятельности государства. К таким свойствам относятся верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость от какой-либо иной власти в международно-правовом общении*(26). По мнению Н.И. Грачева, наличие в государстве верховной власти и считается фактическим, реальным выражением его суверенитета*(27).

Характеристики суверенитета государства:

- верховенство народа или полномочных государственных органов, закрепляющих в конституции и иных нормативных правовых актах весь строй общественных отношений и внутригосударственную организацию;

- единство, т.е. одинаковые сущность, формы и методы осуществления государственной власти на всех уровнях;

- самостоятельность и независимость государства и государственной власти как от политических организаций в данной стране, так и от иностранных государств и международных организаций (замена органов государственной власти какими-либо внутренними, зарубежными или международными структурами невозможна)*(28).

Государства как полноправные, отдельно существующие, суверенные политико-территориальные образования способны выступить лишь учредителями союзной федерации, создав ее путем заключения единого договора. Потом, став субъектами федерации, они самоограничивают свои полномочия и предметы ведения настолько существенно, что утрачивают государственный суверенитет. С момента создания федерации субъекты не передают ей суверенитет, не делятся им, а утрачивают его, и только федерация обладает государственным суверенитетом*(29).

В тех федерациях, где из пропагандистских соображений провозглашается сохранение за субъектами государственного суверенитета (например, СССР)*(30), он как бы перестает самостоятельно реализовываться на весь период пребывания в федерации. Поскольку наличие государственного суверенитета - необходимая качественная характеристика государства как субъекта международного права, нельзя назвать государством политико-территориальное образование, не обладающее суверенитетом. "Если государство входит в состав другого государства, - писал Р.А. Мюллерсон, - то потеря, а не просто ограничение, суверенитета неизбежна. Суверенитет - это не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями" *(31). Данную точку зрения еще в XIX в. высказывали Г. Еллинек *(32) и П. Лабанд, полагавшие, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом*(33). Аналогичной позиции придерживается М.В. Баглай, подчеркивающий, что субъекты многих федераций не будут независимыми государствами, ибо в противном случае их союз был бы конфедерацией*(34).

Субъекты децентрализованных федераций, преобразованные из административных единиц унитарного государства, тем более не могут считаться суверенными государствами, поскольку они вообще никогда не обладали суверенитетом. Следовательно, даже в тех федерациях, субъекты которых юридически названы государствами, подобные наименования носят условный характер, указывают, что их носители обладают некоторыми формальными атрибутами государственности, такими как территория, система органов власти, законодательство и т.д.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что употреблять термин "государство" при характеристике территориальных образований, входящих в состав федерации, некорректно.

Как в теории федерализма, так и в практике конституционного нормотворчества основные региональные составляющие общефедеральной территории принято называть субъектами федерации. Один из примеров - п. 1 ст. 67 Конституции РФ, в силу которого "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов", и п. 3 той же статьи, предусматривающий, что "границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия".

Таким образом, обоснованно обозначать территории, входящие в состав федеративного государства, термином "субъекты федерации" и считать их не государствами, а государственными образованиями, не обладающими государственным суверенитетом.

Bibliography

Aranovskij К.V. Gosudarstvennoe pravo zarubezhnyx stran: ucheb. posobie. M., 1999.

Avak'yan S.A. Konstitucionnoe pravo Rossii. M., 2006. T. 2.

Avramenko S.L. Shvejcarskij federalizm na rubezhe tysyacheletij. M., 2003.

Baglaj M.V. Konstitucionnoe pravo Rossijskoj Federacii: ucheb. dlya yurid. vuzov i yurid. fakul'tetov. 2-е izd., izm. i dop. M., 1999.

Bodin J. Metod legkogo poznaniya istorii. M., 2000.

Bodin J. Les six Livres de la Republigue. P., 1986.

Bojko Yu.P. Konfederativnye istoki federalizma // Istoriya gosudarstva i prava. 2008. N 22.

Chudakov M.F. Konstitucionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnyx stran: ucheb. posobie. Minsk, 2001.

Diplomaticheskij slovar': v 3 t. / gl. red. A.A. Gromyko. M., 1973. T. 3. R-Ya.

Dyugi L. Konstitucionnoe pravo. Obshhaya teoriya gosudarstva. M., 1908.

Ehkonomicheskie predposylki i politiko-pravovye aspekty stanovleniya rossijskogo federalizma / pod red. A.I. Tatarkina. Ekaterinburg, 2001.

Ellinek G. Obshhee uchenie о gosudarstve. SPb., 2004.

Farukshin M.X. Federalizm: teoreticheskie i prikladnye aspekty. M., 2004.

Grachev N.I. Suverenitet i federalizm: pravovye problemy organizacii verxovnoj vlasti v federativnom gosudarstve // Zakon i pravo. 2007. N 1.

Grachev N.I. Verxovnaya vlast' kak real'noe vyrazhenie suvereniteta gosudarstva // Pravo i pravoprimenenie: istoriya, problemy, tendencii, perspektivy: sb. nauch. tr. / otv. red. S.L. Nikonovich. Vyp. 2. Lipeck, 2003.

Karapetyan L.M. Federativnoe ustrojstvo Rossijskogo gosudarstva. M., 2001.

Kokotov A.N. Teoriya gosudarstvennogo ustrojstva // Konstitucionnoe pravo Rossii: ucheb. Ekaterinburg, 2001.

Konyuxova I.A. Sovremennyj rossijskij federalizm i mirovoj opyt: itogi stanovleniya i perspektivy razvitiya. M., 2004.

Lepeshkin A.I. Sovetskij federalizm: teoriya i praktika. M., 1997.

Liverovskij A.A. Aktual'nye problemy federativnogo ustrojstva Rossii. SPb., 2002.

Maimen A. Federalizm inacional'noe gosudarstvo // POLIS. 1992. N 4.

Maklakov V.V. Federaciya // Konstitucionnoe pravo: slov. / otv. red. V.V. Maklakov. M., 2001.

Martens F.F. Sovremennoe mezhdunarodnoe pravo civilizovannyx narodov. 4-e izd., dop. i ispr. SPb., 1898. Т. 1.

Myullerson R.A. Sootnoshenie mezhdunarodnogo i nacional'nogo prava. M., 1982.

Shevcov V.S. Suverenitet Sovetskogo gosudarstva. M., 1972.

Simonov V.A. Federaciya i federalizm: semantiko-terminologicheskij aspekt // Vestn. Omskogo gos. un-ta. Ser. Pravo. 2004. N 1.

Slovar' inostrannyx slov. 14-e izd. M., 1987.

Umanskij Ya. N. Sovetskoe gosudarstvennoe pravo: ucheb. dlya vuzov. M., 1980.

Vasil'ev A.V. Federativnoe ustrojstvo gosudarstva: teoriya, inostrannyj i rossijskij opyt // Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika. 2007. N 4.

Xesse K. Osnovy konstitucionnogo prava FRG. M., 1981.

Yanyuk E. Eh. Sub"ekt federacii i mezhdunarodnoe pravo: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2006.

Zlatopol'skij D.L. Ponyatie i priznaki nacional'no-gosudarstvennogo ustrojstva SSSR // Sovetskoe gosudarstvennoe pravo: ucheb. / pod red. S.S. Kravchuka. M., 1980.

В.А. Литвинов,

аспирант Омского государственного университета

им. Ф.М. Достоевского, юрисконсульт ОАО "ТрансФинИнвест" (Омск)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М., 2001. С. 6.

*(2) Маимен А. Федерализм и национальное государство // ПОЛИС. 1992. N  4. С. 168.

*(3) Лепешкин А.И. Советский федерализм: теория и практика. М., 1997. С. 6.

*(4) Словарь иностранных слов. 14-е изд. М., 1987. С. 522.

*(5) Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учеб. пособие. Минск, 2001. С. 244.

*(6) Маклаков В.В. Федерация // Конституционное право: слов. / отв. ред. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 513-514.

*(7) Мартенс Ф.Ф. Современное международное право цивилизованных народов. 4-е изд., доп. и испр. СПб., 1898. Т. 1. С. 244-246.

*(8) Там же. С. 252.

*(9) См., например: Бойко Ю.П. Конфедеративные истоки федерализма // История государства и права. 2008. N 22. С. 2; Авраменко С.Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. М., 2003. С. 5, 15-16.

*(10) Словарь иностранных слов. С. 522.

*(11) Златопольский Д.Л. Понятие и признаки национально-государственного устройства СССР // Советское государственное право: учеб. / под ред. С.С. Кравчука. М., 1980. С. 286.

*(12) Уманский Я.Н. Советское государственное право: учеб. для вузов. М., 1980. С. 191; Дипломатический словарь: в 3 т. / гл. ред. А.А. Громыко. М., 1973. Т. 3. Р-Я. С. 516.

*(13) Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: учеб. пособие. М., 1999. С. 195.

*(14) Кокотов А.Н. Теория государственного устройства // Конституционное право России: учеб. Екатеринбург, 2001. С. 282.

*(15) Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 39.

*(16) Симонов В.А. Федерация и федерализм: семантико-терминологический аспект // Вестн. Омского гос. ун-та. Сер. Право. 2004. N 1. С. 37.

*(17) Экономические предпосылки и политико-правовые аспекты становления российского федерализма / под ред. А.И. Татаркина. Екатеринбург, 2001. С. 9.

*(18) Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908.

*(19) Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 114.

*(20) Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. М., 1972. С. 127-130.

*(21) Грачев Н.И. Суверенитет и федерализм: правовые проблемы организации верховной власти федеративном государстве // Закон и право. 2007. N 1. С. 12.

*(22) Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. М., 2004. С. 178.

*(23) Ливеровский А.А. Актуальные проблемы федеративного устройства России. СПб., 2002. С. 86.

*(24) Васильев А.В. Федеративное устройство государства: теория, иностранный и российский опыт // Право и государство: теория и практика. 2007. N 4. С. 4.

*(25) Боден Ж. Метод легкого познания истории. М., 2000. С. 136-137; Bodin J. Les six Livres de la Republigue. P., 1986. P. 179-180.

*(26) Шевцов В.С. Указ. соч. С. 107.

*(27) Грачев Н.И. Верховная власть как реальное выражение суверенитета государства // Право и правоприменение: история, проблемы, тенденции, перспективы: сб. науч. тр. / отв. ред. С.Л. Никонович. Вып. 2. Липецк, 2003. С. 23-24.

*(28) Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2006. Т. 2. С. 42.

*(29) Там же. С. 45.

*(30) Статьи 72, 76 Конституции СССР 1977 г.

*(31) Мюллерсон Р.А. Соотношение международного и национального права. М., 1982. С. 50.

*(32) Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 560.

*(33) Янюк Е.Э. Субъект федерации и международное право: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 006.

*(34) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для юрид. вузов и юрид. факультетов. 2-е изд., изм. и доп. М., 1999. С. 112-113.