Надзор за исполнением законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия (И. Гильмутдинов, М. Вавилин, "Законность", N 6, июнь 2012 г.)

Надзор за исполнением законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия

В условиях экономического кризиса наиболее перспективной и наименее капиталоёмкой отраслью экономики является туризм. Перспективность её развития для России подтверждают и исследования международных организаций. По прогнозам Всемирной туристической организации, к 2020 г. Россия должна войти в лидеры по количеству туристов, посещающих страну.

Современный подход к управлению туристическим комплексом направлен преимущественно на развитие инфраструктуры туризма. Сохранению же природных и исторических ресурсов дестинации уделяется, к сожалению, намного меньше внимания. Цель управленческих решений в этой сфере - сделать так, чтобы туристу было наиболее комфортно посещать конкретное место и отдыхать в нём. Однако достижение указанной цели может происходить в ущерб сохранению самого историко-культурного потенциала территории. Сегодня в большинстве городов кафе, рестораны, гостиницы и торговые центры сильно потеснили объекты культурного наследия. Сами же такие объекты, "изнашиваясь" и переходя в ветхое состояние, снижают и потребительскую ценность места для посещения его туристом.

Другая проблема связана с объектами культурного наследия, размещёнными на территории районов с низкими показателями посещаемости их туристами. Такие объекты преимущественно относятся к жилой архитектуре, связанной с историческими событиями или лицами, и находятся в собственности муниципалитетов, которые не имеют достаточных средств на их содержание. Более 70% этих зданий нуждаются в ремонтно-реставрационных работах, консервации. Прекращение текущего содержания объектов культурного наследия после отселения жильцов и исключения этих объектов из делового оборота (продажа, аренда) приводит к утрате объектов культурного наследия и исторической среды в целом. Изредка проводимый текущий ремонт не способствует сохранению зданий.

Решением проблем содержания памятников истории и архитектуры становится передача их в собственность физических и юридических лиц, которые, однако, не всегда заботятся о состоянии таких объектов. В большинстве случаев их интересует земельный участок, на котором расположен объект, и поэтому утрата памятника бывает им "на руку".

На сегодняшний день государственный орган охраны объектов культурного наследия редко использует предусмотренное законодательством право обращения в суд о понуждении собственников зданий, отнесённых к памятникам истории и культуры, заключить охранное обязательство. Материалы о нарушениях в правоохранительные органы не направляются, не активизирована и административная деятельность.

В единичных случаях в сохранении памятников истории и культуры принимают участие организации, предприятия, отдельные благотворители. Так, за счёт средств собственников в г. Казани отреставрированы "Дом Кекина" на улице Горького, "Торговый дом Е.С. Смоленцева и Н.П. Шмелева" - в настоящее время отель "Шаляпин". С помощью благотворителей отреставрированы культовые здания - Зилантов и Кизический монастыри, церкви Святой Варвары и Параскевы Пятницы, римско-католическая часовня, медресе "Мухаммадия", мечети Галеевская и Розовая в г. Казани, Макарьевский монастырь в Верхне-Услонском районе, Раифский Богородицкий монастырь в Зеленодольском районе, церковь в с. Потаниха Высокогорского района.

Из-за фактической неспособности местных бюджетов финансировать мероприятия по охране объектов культурного наследия во многих городах и исторических поселениях нет утверждённого проекта зон охраны объектов культурного наследия, предусмотренного ст. 34 ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Проблемы сохранения объектов культурного наследия налицо. На сегодняшний день органы местного самоуправления, собственники, пользователи объектов культурного наследия не обеспечивают в большинстве случаев их сохранность и режим содержания, предусмотренные ст. 28, 35, 36 и 48 ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Самые распространённые нарушения требований законодательства - отсутствие охранной документации, разрешений, согласований на проекты и проведение строительных, земляных работ, передачу объектов в собственность, аренду, безвозмездное пользование. В связи с этим надзорные органы отмечают неудовлетворительное техническое состояние и даже утрату историко-культурной ценности отдельных памятников.

Однако следует отметить, что именно сохранение историко-культурного потенциала территории позволяет повысить её конкурентоспособность, привлечь туристов.

Сигналы для прокурорского реагирования - сообщения средств массовой информации, а также обращения членов-активистов местного сообщества.

Так, большой резонанс в средствах массовой информации республики получил процесс по дому известного учёного Карла Фукса. В доме профессора Фукса гостил Александр Пушкин, а также бывали другие известные люди того времени.

На публикации инициативной группы, в состав которой вошли представители научной общественности города и Немецкого дома Республики Татарстан, оперативно отреагировала прокуратура Вахитовского района города Казани.

В результате принятых мер прокурорского реагирования Верховный Суд Республики Татарстан оставил без изменения решение Вахитовского районного суда города Казани, обязавшего Исполнительный комитет города провести "реставрацию объекта культурного наследия "Дом профессора Карла Фукса" без изменения особенностей, составляющих предмет охраны".

Сейчас не на все объекты культурного наследия оформлены паспорта, не на всех есть информационные обозначения.

Негативное влияние на сохранение памятников истории и культуры продолжает оказывать несоблюдение градостроительных регламентов при проектировании и проведении землеустроительных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и на прилегающих территориях.

Так, ООО "Антика-Плюс" в охранной зоне объекта культурного наследия всемирного значения ЮНЕСКО - "Государственный историко-архитектурный и художественный музей-заповедник "Казанский кремль" без согласования с управлением Росохранкультуры по ПФО осуществляло строительство административного здания.

По результатам проверок в 2010 г. городские и районные прокуратуры Республики Татарстан внесли 85 представлений об устранении выявленных нарушений законодательства в этой сфере, вынесли 37 постановлений о возбуждении дел об административном правонарушении, опротестовали 5 незаконных правовых актов, объявили 50 предостережений о недопустимости нарушений закона, внесли в районные суды 11 исков.

В 2011 г. возбуждены 2 уголовных дела по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 243 УК, по фактам сноса объектов культурного наследия - "Номера Банарцева" и "Дом купца Потехина". Предварительная проверка показала, что оба объекта находились в собственности ООО "МФК "Ершовский" без охранного обязательства. При этом указанные объекты ранее уже были несколько раз перепроданы также без охранного обязательства.

Следует отметить, что при отчуждении объектов культурного наследия из государственной или муниципальной собственности новый собственник принимает на себя обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), по выполнению требований к условиям доступа к нему граждан, иных обеспечивающих его сохранность требований, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на этот объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия в соответствии со ст. 50 ФЗ от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

При государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия собственник принимает на себя являющиеся ограничениями (обременениями) права собственности на этот объект и указываемые в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования.

Обязательства по сохранению объектов культурного наследия - важное условие договора купли-продажи. В случае неисполнения условий договора и за нарушение обязательства Гражданским кодексом РФ предусмотрена ответственность (гл. 25 ГК) вплоть до расторжения договора. Поэтому городские и районные прокуратуры Республики Татарстан пресекли многочисленные факты сдачи объектов культурного наследия в аренду без обременения.

И. Гильмутдинов,

начальник отдела по надзору за законностью правовых актов

и соблюдением законодательства в социальной сфере

прокуратуры Республики Татарстан,

М. Вавилин,

специалист пресс-группы прокуратуры Республики Татарстан,

аспирант Казанского (Приволжского) федерального университета

"Законность", N 6, июнь 2012 г.