"Правильная" мотивация государственных служащих как элемент профилактики коррупции (М.А. Грибков, "Нормирование и оплата труда в промышленности", N 10, октябрь 2011 г.)

"Правильная" мотивация государственных служащих как элемент профилактики коррупции

В статье рассматривается проблема мотивации сотрудников государственной службы в контексте профилактики коррупции. Автор называет основные причины подобных правонарушений и проводит их классификацию. Исходя из особенностей государственной службы, автор дает ряд рекомендаций по практической корректировке ее статуса.

Существуют различные оценки масштабов российской коррупции, но все они сводятся к тому, что количество коррупционных деяний недопустимо велико.

Особое место в коррупционной статистике занимает коррупция в органах государственного управления, поскольку такая коррупция, помимо прямого ущерба государству в виде снижения эффективности государственного управления, дискредитирует государственную службу.

Противодействие коррупции в России, в соответствии с законом [1], включает в себя:

- профилактику коррупции;

- борьбу с коррупцией;

- минимизацию (ликвидацию) последствий коррупционных правонарушений.

В связи с односторонностью международного и неполнотой отечественного определения коррупции для целей данной статьи под коррупцией предлагается понимать способ взаимодействия субъектов правоотношений, при котором один из субъектов (чаще оба) нарушает установленный законом порядок в целях извлечения личной выгоды*(1).

Причинами коррупции на государственной службе, на наш взгляд, можно признать:

- широту дискреционных полномочий государственных служащих;

- недостаточное материальное обеспечение государственных служащих;

- недостаточное социальное обеспечение государственных служащих;

- наличие неформальных отношений между государственными служащими;

- наличие неформальных отношений при взаимодействии между государственными служащими и гражданами;

- наличие коррупциогенных факторов в документах (законах и административных регламентах), регулирующих процессуальную сторону государственной службы;

- низкую правовую грамотность государственных служащих;

- низкий морально-этический уровень государственных служащих;

- отсутствие патриотизма у государственных служащих.

Деятельность государственных служащих определяется законом, который является инструментом реализации государственной политики, строящейся в интересах государства. Это приводит к ситуации, когда налогоплательщик, официально являясь потребителем государственной услуги, не может повлиять на параметры ее оказания, что может порождать негативное отношение к представителям государственной службы.

Для того чтобы глубже понять, что представляет собой коррупция в органах государственной власти, предлагаем детально разобраться в разновидностях коррупционных проявлений.

Проанализировав существующие подходы к классификации коррупции на государственной службе, нами предлагается классификация коррупции по предмету, в соответствии с которой коррупция делится на материальную и нематериальную разновидности (рис. 1).

                       /---------------------------\

                       |        Коррупция          |

                       \---------------------------/

               /------------------------------------------\

   /--------------------------\          /-------------------------------\

   |  Материальная коррупция  |          |    Нематериальная коррупция   |

   \--------------------------/          \-------------------------------/

       /---------------\                   |

  /--------\  /---------------\            |/----------------------------\

  | Подкуп |  | Казнокрадство |            ||          Непотизм          |

  \--------/  \---------------/            |\----------------------------/

     /---------------------\               |

/------------------\  /----------\         |/----------------------------\

| Взяточничество   |  |   Откат  |         ||         Трайболизм         |

\------------------/  \----------/         |\----------------------------/

 |/---------------------------\            |/----------------------------\

 ||   Взятка-вознаграждение   |            ||          Лоббизм           |

 |\---------------------------/            |\----------------------------/

 |/---------------------------\            |/----------------------------\

 \|       Взятка-подкуп       |            ||        Протекционизм       |

  \---------------------------/            |\----------------------------/

                                           |/----------------------------\

                                           \|           Кронизм          |

                                            \----------------------------/

Рис. 1. Классификация коррупции

Материальная коррупция - это вид коррупции, при котором имеет место подкуп или хищение, вне зависимости от формы проявления (деньги, борзые щенки, автомобили, бюджетные средства и т.п.). Материальная коррупция, в свою очередь, может проявляться в виде подкупа и казнокрадства*(2).

Подкуп - один из самых распространенных видов коррупции, характеризуемый наличием торговых отношений там, где их не должно быть. Причем предметом купли-продажи, как правило, является влияние.

Подкуп, в свою очередь, может проявляться в виде взяточничества и откатов.

Взяткой признаются передаваемые взяткополучателю деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера за действие (или, наоборот, бездействие) в интересах взяткодателя или представляемых им лиц, которое взяткополучатель мог или должен был совершить в силу своего служебного положения [2].

По времени совершения коррупционного деяния выделяют взятку-подкуп и взятку-вознаграждение.

Взятка-подкуп - это взятка, которая получена (передана) до совершения (уклонения от совершения) в интересах взяткодателя того или иного действия [2].

Взятка-вознаграждение - это взятка, полученная (переданная) после совершения в пользу взяткодателя определенных действий (акта бездействия) [2].

Другой разновидностью подкупа является откат, заключающийся в том, что должностное лицо при выборе поставщика товаров или услуг выбирает определенное предложение, и за это получает от поставщика вознаграждение в виде фиксированной суммы или процента от суммы сделки. Основное отличие отката от взятки состоит в том, что при откате оплата производится из средств контракта, тогда как при взяточничестве - из личных средств. Если взяточничество и подкуп закреплены как отдельные составы преступлений, то откат является исключительно научной разновидностью коррупции.

Казнокрадство является еще одной разновидностью материальной коррупции. Под казнокрадством понимается хищение бюджетных средств должностными лицами. Эта разновидность коррупции наносит огромный вред государству, поскольку, наряду с исчезновением бюджетных денег, понижается эффективность государственного управления, и как следствие, увеличивается общественное недоверие к государственному управлению.

Нематериальная коррупция представляет собой разновидность коррупции, характеризуемой отсутствием имущественной составляющей. Как правило, проявляется в виде оказания услуги, "помощи" друзьям и родственникам. Такая коррупция гораздо более латентна, чем материальная, а потому вычислить ее объемы и наносимый ее проявлениями вред обществу и государству нам представляется крайне затруднительно.

Нематериальная коррупция может проявляться в виде непотизма, трайболизма, протекционизма, кронизма, фаворитизма, лоббизма.

Непотизм - это нематериальная разновидность коррупции, в основе которой лежат родственные отношения. Некоторые исследователи определяют непотизм как "служебное покровительство своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначение или продвижение по службе на основе родственных связей, предоставление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря на то что другие кандидаты обладают более высокой квалификацией" [3]. Хотя служебное покровительство друзьям, на наш взгляд, относится к другому виду нематериальной коррупции.

Трайболизм (трибализм) - предоставление привилегий выходцам из одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государственном аппарате; дискриминация представителей всех других этнических групп [3]. Данный вид нематериальной коррупции основан на проявлениях национализма и при условиях, способствующих его распространению в регионах, может угрожать целостности государства.

Лоббизм представляет собой продвижение, противоречащих общественным и государственным, интересов (принятие "нужного закона", вынесение "полезного" судебного решения), в целях извлечения личной выгоды имущественного и неимущественного характера, совершаемое должностными лицами.

Многие исследователи говорят о необходимости легализовать лоббизм, однако такое мнение, видимо, вытекает из непонимания природы лоббизма, потому что, как и любой другой вид коррупции, лоббизм наносит ущерб интересам общества и государства.

Например, государство осуществляет поддержку малого и среднего предпринимательства. В случае легализации лоббизма многие малые и средние предприятия, которые не могут иметь в штате даже квалифицированного юриста (в связи с ограниченным бюджетом), не смогут иметь и своего лоббиста. Поэтому лоббисты останутся привилегией крупного бизнеса и, как следствие, сведут все усилия государства по поддержке малого и среднего предпринимательства на "нет".

Такая ситуация может стать очередным доказательством неэффективности государственной политики и вызвать повышение недоверия к органам государственного управления. Поэтому в целях ее предупреждения нами предлагается не только не легализовывать лоббизм, но, наоборот, законодательно его запретить.

Протекционизм является нематериальной разновидностью коррупции, которая подразумевает под собой покровительство, оказываемое своим сторонникам в корыстных целях с нарушением установленных правил.

Кронизм представляет собой назначение на должность или выбор в качестве партнеров на основе дружеских связей (по знакомству), а не деловых или экономических характеристик. Предполагаем, что данная разновидность нематериальной коррупции широко распространена в российских органах государственной власти. Ответственность за кронизм российским законодательством официально не предусмотрена.

Более наглядно мы можем увидеть данную классификацию на схеме.

Цели и задачи государственной службы

Для противодействия всем вышеописанным коррупционным разновидностям на государственной службе нами предлагается корректировка статуса государственной службы.

Такое совершенствование должно быть построено на "правильной" мотивации государственных служащих.

Под "правильной" мотивацией государственного служащего понимается соответствие целей и задач отдельного государственного служащего целям и задачам государственной службы в целом.

Основной целью государственной службы является обеспечение исполнения полномочий органов государственного управления РФ [4].

Исходя из такого понимания цели государственной службы, можно вывести ряд задач:

- охрана конституционного строя;

- создание условий для общественного развития;

- защита прав и свобод человека и гражданина.

Поэтому государственный служащий должен быть принципиально ориентирован не на личное, а на общественное благо.

Такой подход обусловливает существенное отличие государственной службы от работы в коммерческой организации, основной целью которой является извлечение блага, прежде всего, для себя и своих близких.

Для корректировки статуса государственной службы предлагается, во-первых, установить достойное материальное и социальное обеспечение, размер и формы которого целесообразно рассчитывать исходя из определенных экономических показателей с заданной периодичностью.

Во-вторых, создать с помощью средств массовой информации и общественных институтов положительный образ государственного служащего, что будет возможно только при условии осуществления контроля над процессом со стороны органов государственного управления.

В-третьих, осуществить модернизацию системы воспитания и образования государственных служащих в целях повышения уровня их патриотизма и профессионализма.

В-четвертых, исходя из особого статуса государственного служащего, ограничить (по возможности, добровольно) его права в части осуществления государственного контроля за совершаемыми им процессуальными действиями и осуществления судебного преследования.

В-пятых, в качестве специальной санкции за совершение преступления коррупционной направленности государственным служащим утвердить публичное лишение гражданства (возможен срочный вариант).

В-шестых, утвердить упрощенную процедуру лишения государственной должности по доказанным фактам недостойного поведения государственного служащего.

В-седьмых, активизировать процесс привлечения государственных служащих к уголовной ответственности за публичные заявления, порочащие государственную службу и государство.

Реализация предложенных нами мер по корректировке статуса государственной службы позволит существенно снизить уровень коррумпированности государственной службы, однако внедрение таких мер в систему государственного управления займет не один год, а результат может заставить ждать десятилетия.

Библиографический список

1. Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.

2. Адельханян Р.А., Аминов Д.И., Боков А.В. и др. Уголовное право России. Практический курс // Учебно-практическое пособие. - М.: Волтерс Клувер, 2004.

3. Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России // Монография в 2-х т. Т. 1. - М.: Научный эксперт, 2008.

4. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27.05.2003 N 58-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 02.06.2003, N 22, ст. 2063.

М.А. Грибков,

ассистент кафедры государственного и

муниципального управления РЭУ им. Г.В. Плеханова

"Нормирование и оплата труда в промышленности", N 10, октябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Авторское определение.

*(2) Стоит отметить, что использование здесь архаизма (казна осталась в глубоком прошлом) обусловлено его сущностной емкостью и отсутствием достойного современного аналога.