Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики (И.В. Захаров, "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2011 г.)

Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики

Статья посвящена такому правовому институту, как вопросы местного значения. Эти вопросы являются сутью местного самоуправления и основой деятельности органов муниципальной власти. Раскрываются наиболее актуальные проблемы закрепления вопросов местного значения и пути их решения.

Общеизвестно, что деятельность органов местного самоуправления в России направлена на решение вопросов местного значения. Казалось бы, суть местного самоуправления совершенно ясна. Однако категория "вопросы местного значения" порождает очень много проблем.

Под вопросами местного значения в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 г.) понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. В широком смысле любую проблему, с которой сталкивается население муниципального образования, можно отнести к вопросам местного значения. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова вопросы местного значения названы основными жизненными потребностями. Однако ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливает ряд требований к вопросам местного значения.

Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплял единый перечень вопросов местного значения для муниципального образования любого вида, то ФЗ от 6 октября 2003 г. разграничивает их по видам муниципальных образований, например выделяются вопросы местного значения поселений (ст. 14), вопросы местного значения муниципального района (ст. 15), вопросы местного значения городского округа (ст. 16). Для каждой категории муниципальных образований закрепляется свой перечень вопросов местного значения. Наиболее отличаются вопросы местного значения муниципальных районов. Эти вопросы законодатель именует вопросами межпоселенческого характера. Такая формулировка связана с особым статусом муниципального района как муниципального образования, объединяющего в обязательном порядке городские и сельские поселения.

Интересно и то, что вопросами местного значения формально можно называть лишь перечисленные в ст. 14, 15, 16 ФЗ от 6 октября 2003 г., прочие вопросы, решаемые на муниципальном уровне, вопросами местного значения именовать нельзя. Более того, иными законами и другими нормативными правовыми актами указанные вопросы устанавливаться не могут. В этом случае муниципальные выборы, публичные слушания, выбор конкретной модели организации аппарата местной власти с формальной точки зрения не являются вопросами местного значения.

Так, 31 августа 2010 г. в Избирательную комиссию муниципального образования "город Екатеринбург" поступило ходатайство инициативной группы о проведении местного референдума. Вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на местный референдум и сформулированный в протоколе собрания и ходатайстве инициативной группы: "Поддерживаете ли Вы внесение следующего изменения в Устав муниципального образования "город Екатеринбург": в пункте 2 статьи 36 заменить предложение "Администрацией города Екатеринбурга руководит Глава Екатеринбурга на принципах единоначалия" на "Главой Администрации города Екатеринбурга является лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования город Екатеринбург"?" Несомненно, местное сообщество вправе решать вопрос о том, какая именно конфигурация власти из предложенных законодателем будет выбрана в том или ином муниципальном образовании. Более того, как Конституция РФ, так и ФЗ от 6 октября 2003 г. устанавливают, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако указанный вопрос не закреплен в перечне вопросов местного значения. Между тем Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливает, что на местный референдум могут выноситься только вопросы местного значения. Следовательно, местное сообщество не вправе на референдуме определить модель организации власти на своей территории. И Избирательная комиссия муниципального образования "город Екатеринбург" вынуждена была отказать в регистрации инициативной группы*(1).

В науке муниципального права высказаны различные точки зрения на соотношение таких категорий, как "компетенция муниципального образования", "предметы ведения", "вопросы местного значения", "полномочия". Так, ряд авторов считает, что предметы ведения и полномочия образуют в совокупности компетенцию. Вопросы же местного значения как таковые включаются в предметы ведения. Перечень вопросов местного значения должен конкретизироваться не федеральным законодательством, а законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований*(2).

Определяя компетенцию как содержание и объем властных правомочий, принадлежащих органу власти или его должностному лицу и фиксируемых в соответствующем документе, Е.С. Шугрина практически соглашается с ранее изложенной позицией и утверждает, что предметами ведения выступает круг рассматриваемых вопросов, а полномочиями - объем прав и обязанностей. Вопросы местного значения Е.С. Шугрина отождествляет с предметами ведения*(3).

Подобной позиции придерживается и И.В. Выдрин. Однако он выделяет и такую категорию, как функции местного самоуправления, понимая под ними основные направления деятельности главных субъектов местного самоуправления. Компетенция определяется им как юридическое выражение функций или правовая форма осуществления функций*(4).

Категорию "функции местного самоуправления" выделяли О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. Функции они трактуют как основные направления муниципальной деятельности, тем самым отождествляя их с предметами ведения местного самоуправления. Предметы ведения, по мнению данных авторов, - это круг вопросов, обусловленных осуществлением местного самоуправления. Таким образом, и указанные специалисты приравнивают предметы ведения к вопросам местного значения*(5).

Несмотря на разнообразие точек зрения по рассматриваемой проблеме, считаю сегодня нецелесообразным выделение самостоятельной категории "предметы ведения местного самоуправления", поскольку, действительно, на практике категории "предметы ведения местного самоуправления" и "вопросы местного значения" используются как синонимы. В связи с этим абсолютно верен отказ в ФЗ от 6 октября 2003 г. от нормативного закрепления термина "предметы ведения местного самоуправления".

Хотя иными нормативными актами вопросы местного значения устанавливаться не могут, согласно ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. в уставах муниципальных образований должен определяться перечень вопросов местного значения. Если такого перечня не будет, то устав не пройдет процедуру государственной регистрации. Поскольку новые вопросы местного значения устанавливать нельзя, в уставах муниципальных образований представлен абсолютно тот же перечень, что и в ст. 14, 15, 16 ФЗ от 6 октября 2003 г.

Следует отметить, что с момента принятия в этот Закон внесено 55 изменений. Большинство поправок так или иначе касались вопросов местного значения. Поскольку устав муниципального образования должен отражать перечень вопросов местного значения, установленный ФЗ от 6 октября 2003 г., то при любом изменении указанного перечня в Законе устав муниципального образования перестает соответствовать Закону, что недопустимо. Значит, представительный орган обязан вносить изменения в устав. Нужно оговориться, что любые изменения устава подлежат обязательной государственной регистрации. Таким образом, в устав включается лишнее содержание, а для представительного органа муниципального образования устанавливается дополнительная бесцельная и бессмысленная нагрузка.

Более того, изначально в соответствии со ст. 28 ФЗ от 6 октября 2003 г. любые изменения в устав муниципального образования подлежали вынесению на публичные слушания, и только в октябре 2007 г. в Закон было включено положение, по которому изменения в устав муниципального образования не подлежат вынесению на публичные слушания, если эти изменения связаны с изменением федерального законодательства в части вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления. Тем самым в известной степени был исключен технический характер публичных слушаний.

Вопросы местного значения - это такой особый круг дел, который органы местного самоуправления обязаны решать. Не решать вопросы местного значения недопустимо. Финансирование решения вопросов местного значения осуществляется за счет средств местного бюджета. Однако органы государственной власти вправе осуществлять финансовую поддержку органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения.

Актуальна правовая позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в Постановлении по делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой муниципального образования - городского округа "город Чита". Конституционный Суд проанализировал п. 4 ч. 1 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г., возлагающий на городские округа функции по организации теплоснабжения населения в границах городского округа. По мнению Конституционного Суда РФ, указанное положение имеет характер общей нормы: оно устанавливает направление деятельности муниципальных образований, но не объем полномочий, которыми они обладают для решения этого вопроса местного значения.

Такие полномочия, как и обусловленные ими финансовые обязательства городских округов в сфере теплоснабжения, определяются в системе правового регулирования (включающей помимо ФЗ от 6 октября 2003 г. специальные федеральные законы, регулирующие правоотношения в этой сфере, а также бюджетное законодательство) и с учетом компетенции иных территориальных уровней публичной власти, что следует из ч. 2 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. По смыслу последней органы местного самоуправления городского округа не вправе в случаях, не предусмотренных Федеральным законом, решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения городского округа, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст. 19 того же Федерального закона), а равно решать вопросы, отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти либо, напротив, исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Функция регулирования тарифов на услуги теплоснабжающих организаций возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты совместно, при том что именно органы исполнительной власти субъектов РФ устанавливают подлежащие применению тарифы на тепловую энергию, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, в рамках предельных уровней тарифов, установленных федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения. Следовательно, финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается. Это согласуется с конституционными принципами финансово-экономического обеспечения местного самоуправления, в силу которых в муниципальной собственности должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач, а население - непосредственно или через органы местного самоуправления - самостоятельно в рамках закона определяет конкретные направления и объемы использования муниципальной собственности, включая средства местных бюджетов, исходя из интересов, обусловленных потребностями в непосредственном обеспечении жизнедеятельности местного сообщества.

Возложение на городские округа обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ в рамках их компетенции, нарушает не только установленный Бюджетным кодексом России в порядке конкретизации конституционных основ финансовой системы государства принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31), но и конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления. Тем самым он противоречит ч. 1 ст. 130, 132 и 133 Конституции РФ.

Без наделения органов местного самоуправления городских округов такими государственными полномочиями субъекты РФ не вправе предоставлять местным бюджетам межбюджетные трансферты целевого назначения на покрытие указанных расходов, поскольку это означало бы, по сути, возложение на органы местного самоуправления государственных полномочий в нарушение установленного федеральным законодательством порядка.

Несмотря на то что указанная правовая позиция сложилась лишь в отношении одного вопроса местного значения (теплоснабжения), ее можно применить и к иным вопросам. Ее суть сводится к тому, что органы государственной власти обязаны оказывать финансовую поддержку органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

В первоначальной редакции ФЗ от 6 октября 2003 г. не содержал исчерпывающего перечня вопросов местного значения, устанавливая, что за счет собственных средств органы местного самоуправления в уставах муниципальных образований могут закреплять неограниченное количество таких вопросов. Сегодня же, как уже отмечалось, перечень вопросов местного значения в законе является исчерпывающим. Однако ФЗ от 6 октября 2003 г. дополнен ст. 14.1, 15.1, 16.1, в которых предусмотрено право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения. Среди них можно выделить опеку и попечительство, создание музеев муниципальных образований, муниципальных высших учебных заведений и т.п. Перечень неограничен, но решение вопросов осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов без какой-либо помощи государства. Если вопросы местного значения органы муниципальной власти решать обязаны, то решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, считается правом органов муниципальной власти.

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются полномочиями. Полномочия по решению вопросов местного значения - это своеобразная правообязанность. С одной стороны, у органов местного самоуправления есть право решать вопросы местного значения, а с другой - не решать эти вопросы муниципальная власть не может. Если вопросы местного значения можно назвать направлениями муниципальной политики, то полномочия - конкретными действиями органа местного самоуправления по реализации предложенных направлений. Например, одним из вопросов местного значения является газоснабжение. Но решить, каким именно образом органы местного самоуправления будут регулировать вопросы газоснабжения, - это уже полномочие.

Основные полномочия органов местного самоуправления закреплены в ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. Однако непонятно, по какому принципу законодатель выделил именно эти полномочия. Подпункт 9 п. 1 указанной статьи устанавливает, что органы местного самоуправления наделяются и иными полномочиями в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г., а также уставами муниципальных образований. Кроме того, п. 1.1 той же статьи закрепляет, что по вопросам, отнесенным к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут определяться полномочия органов местного самоуправления. Во-первых, сложно понять, чем принципиально различаются подп. 9 п. 1 и п. 1.1 ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. Во-вторых, не представляется целесообразным выделять отдельную статью закона, закрепляющую лишь малую часть полномочий местных органов власти.

Более того, в ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. полномочия не распределены между конкретными органами местного самоуправления, что вводит в заблуждение и ученых, и практических работников. Так, п. 1 указанной статьи к полномочиям органов местного самоуправления (не отдельно взятого органа, а органов!) относит принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений. Следовательно, если довериться ст. 17 ФЗ от 6 октября 2003 г., можно утверждать, что устав муниципального образования вправе принимать и администрация муниципального образования, и контрольный орган, и представительный орган муниципального образования, и глава муниципального образования. Однако ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г. характеризует принятие устава и внесение в него изменений и дополнений как исключительное полномочие представительного органа муниципального образования. Статья 17 ФЗ от 6 октября 2003 г. в предложенном виде явно лишняя. Думается, что целесообразнее закреплять конкретные полномочия органов местного самоуправления в отраслевых законодательных актах, а ФЗ от 6 октября 2003 г. не загружать лишними нормами.

Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что законодатель сам не в полной мере разобрался, какой круг дел относить к вопросам местного значения, а какой - к полномочиям органов местного самоуправления. В ФЗ от 6 октября 2003 г. зачастую происходит смешение этих двух понятий. Так, в ст. 14, 15, 16 ФЗ от 6 октября 2003 г. первым вопросом местного значения названо формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Пункт 10 ст. 35 того же Закона утверждение местного бюджета и контроль за исполнением местного бюджета именует исключительным полномочием представительного органа муниципального образования. Аналогичная ситуация складывается с установлением, изменением и отменой местных налогов и сборов.

Таким образом, законодатель одновременно один и тот же элемент закрепляет и в качестве вопроса местного значения, и в качестве полномочия. Думается, что это недопустимо, поскольку перечень вопросов местного значения исключителен и определяет только основные направления деятельности органов местного самоуправления и местного сообщества. Безусловно, относить утверждение местного бюджета к вопросам местного значения недопустимо, поскольку население не участвует напрямую в бюджетном процессе, а вправе лишь высказать рекомендации на публичных слушаниях.

Подводя итог, можно указать, что законодатель сокращает возможности органов местного самоуправления, оставляя за собой право устанавливать вопросы, которые могут решать указанные органы, и запрещая местным органам власти дополнять перечень вопросов местного значения. Тем самым ФЗ от 6 октября 2003 г. порождает и развивает централизацию местного самоуправления, постепенно, вопреки ст. 12 Конституции РФ, включая его в систему государственной власти.

Bibliography

Kutafln О.Е., Fadeev V.I. Municipal'noe pravo Rossijskoj Federacii: ucheb. M., 2006. Municipal'noe pravo zarubezhnyh stran (sravnitel'no-pravovoj analiz): ucheb. posobie dlja vuzov / pod obshh. red. V.V. Eremjan. M., 2006.

Shugrina E.S. Municipal'noe pravo: ucheb. M., 2004.

Vydrin I.V. Municipal'noe pravo Rossii: ucheb. dlja vuzov. M., 2005.

И.В. Захаров,

кандидат юридических наук,

доцент, председатель Избирательной комиссии

муниципального образования "город Екатеринбург",

заместитель заведующего кафедрой

конституционного права УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.izkom.ekburg.ru/2153.

*(2) Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): учеб. пособие для вузов / под общ. ред. В.В. Еремян. М., 2006. С. 466-467.

*(3) Шугрина Е.С. Муниципальное право: учеб. М., 2004. С. 342-350.

*(4) Выдрин И.В. Муниципальное право России: учеб. для вузов. М., 2005. С. 182-186.

*(5) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. М., 2006. С. 126-127, 470-485.