К вопросу о предоставлении гражданам жилых помещений в порядке отселения из закрытых военных городков (Е.Н. Трофимов, "Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2011 г.)

К вопросу о предоставлении гражданам жилых помещений в порядке отселения из закрытых военных городков

Проблемам закрытых военных городков посвящено множество статей в периодической печати, в том числе и на страницах журнала "Право в Вооруженных Силах". В них авторы рассматривают актуальные и злободневные вопросы, требующие безотлагательного разрешения.

Одной из проблем, требующих скорейшего разрешения, является проблема обеспечения жилыми помещениями вне закрытого военного городка граждан, утративших связь с Вооруженными Силами. На сегодняшний день во многих закрытых военных городках количество лиц, утративших связь с Вооруженными Силами, составляет до 50% и более. В большинстве своем это бывшие военнослужащие, уволившиеся с военной службы в период с начала 90-х гг., когда проблемам обеспечения жильем бывших военнослужащих по объективным причинам уделялось минимальное внимание, а экономическая ситуация в стране не позволяла эффективно реализовывать гарантии в отношении военнослужащих в части их жилищных прав.

Сегодня в период фазы активного реформирования Вооруженных Сил существует подход, в соответствии с которым войска сосредоточиваются компактно по возможности на одной территории. Как правило, местом дислокации воинских частей избираются уже существующие военные городки, в том числе закрытые. Но в закрытых военных городках при острой потребности служебного жилья для военнослужащих значительная его часть остается заселенной гражданами, не имеющими сегодня отношения к Вооруженным Силам. Обеспечение их жилыми помещениями вне закрытых военных городков позволило бы значительно быстрее решить проблему со служебным жильем для военнослужащих, проходящих военную службу.

Вопрос отселения граждан, утративших связь с Вооруженными Силами, из закрытых военных городков необходимо рассматривать в комплексе, так как не существует единого подхода к его разрешению. Многое зависит от времени увольнения гражданина с военной службы, статуса занимаемого им жилого помещения, а также иных обстоятельств, имеющих юридическое значение.

На сегодняшний день в достаточной степени полно определен порядок обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма по избранному месту жительства военнослужащих, проходящих военную службу в закрытых военных городках и подлежащих увольнению с военной службы, в случае их невозможности увольнения с военной службы без обеспечения жильем в предусмотренных Федеральным законом "О статусе военнослужащих" случаях.

На основании п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" такие военнослужащие-граждане и члены их семей могут реализовать свое право на получение жилого помещения по договору социального найма вне закрытого военного городка при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, в случае перемены места жительства. Обеспечение жилыми помещениями на указанных основаниях осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилого помещения, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Право на обеспечение жилым помещением на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз.

Из изложенного следует, что для получения жилого помещения по договору социального найма в избранном после увольнения с военной службы месте жительства военнослужащему, указанному в п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", достаточно заявить о том, что он желает переменить место жительства, и после увольнения с военной службы местом постоянного жительства избирает населенный пункт, отличный от места военной службы. Рассмотренное положение в полном объеме применимо и в отношении военнослужащих, проходящих (проходивших) военную службу в закрытых военных городках.

Правовые основания и формы обеспечения жильем военнослужащих-граждан и граждан, уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., совершенно иные.

Так, законодательством о статусе военнослужащих и иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, предусмотрено несколько форм обеспечения их жильем:

- предоставление жилых помещений в собственность бесплатно;

- единовременная денежная выплата на приобретение или строительство жилого помещения;

- предоставление жилого помещения по договору социального найма;

- государственная субсидия на приобретение жилья - государственный жилищный сертификат (далее - ГЖС).

Возможность практической реализации указанных форм обеспечения жилыми помещениями предполагает создание правового механизма регулирования порядка и условий предоставления жилья, осуществляемого путем издания соответствующих нормативных правовых актов.

В настоящее время достаточно полно законодательно урегулированы только две формы реализации военнослужащими жилищных прав: получение жилого помещения по договору социального найма и получение жилья путем реализации ГЖС.

Возможность получения жилого помещения в собственность бесплатно носит пока декларативный характер, так как требует определения такого порядка Правительством Российской Федерации (абз. 9 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

Единовременная денежная выплата на приобретение или строительство жилого помещения на основании Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" предусмотрена лишь для граждан, уволенных с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более и которые до 1 января 2005 г. были приняты органами местного самоуправления на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. При этом, механизм реализации этого права еще не определен.

Получение военнослужащими-гражданами, гражданами, уволенными с военной службы, и членами их семей жилых помещений по договору социального найма (как по месту прохождения военной службы, так и по избранному после увольнения с военной службы месту жительства) регулируется пп. 1, 2.1 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280, а также Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку и службы в органах внутренних дел, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства" от 6 сентября 1998 г. N 1054.

Выдача военнослужащим-гражданам, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей ГЖС регулируется пп. 1 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153, утвердившим Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 гг. Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. N 1050 предусмотрено, что Правила применяются при реализации соответствующей подпрограммы федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 гг.

До 1 января 2005 г. функции по выполнению государственных обязательств по обеспечению жильем военнослужащих по избранному ими после увольнения с военной службы постоянному месту жительства осуществляли органы местного самоуправления. Соответственно учет нуждающихся в получении жилого помещения и последующее обеспечение жильем (как в форме ГЖС, так и путем предоставления жилого помещения по договору социального найма) возлагались на местные органы власти, куда уволенному в период до 1 января 2005 г. военнослужащему необходимо было обратиться для реализации своих жилищных прав.

Важно отметить, что право на жилище, гарантированное Федеральным законом "О статусе военнослужащих", носит не абсолютный, а заявительный характер и для его реализации военнослужащему необходимо было предпринять определенные действия по признанию его в установленном порядке нуждающимся в получении жилого помещения.

Указанные выводы в полной мере применимы к гражданам, утратившим связь с Вооруженными Силами и проживающим в закрытых военных городках.

В то же время для указанной категории граждан законодателем установлен дополнительный механизм обеспечения жильем посредством отселения их из закрытых военных городков.

В соответствии с абз. 3 п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" порядок обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы определяется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Между тем указанный порядок, подлежащий установлению только путем принятия соответствующего федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, до сегодняшнего дня не определен, в связи с чем в настоящее время отсутствует прямое законодательное регулирование вопроса отселения граждан из закрытых военных городков, что порождает неопределенность в понимании порядка и форм обеспечения жильем при отселении граждан из закрытого военного городка.

Последним нормативным актом (не отмененным на сегодняшний день и действующим в части, не противоречащей действующему законодательству), регулирующим порядок отселения из закрытых военных городков, является совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О переселении из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами СССР и органами Комитета государственной безопасности СССР, и о порядке обеспечения жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы" от 8 декабря 1980 г. N 1131.

Пунктом 1 данного Постановления установлено, что "...обеспечение жилой площадью офицерского состава, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы, уволенных из Вооруженных Сил СССР и органов Комитета государственной безопасности СССР в запас или отставку и переселяемых из закрытых и обособленных военных городков, производится исполкомами местных Советов народных депутатов в течение двух лет со дня увольнения их в запас или отставку". Переселение производилось за счет жилой площади государственного жилищного фонда.

Изданный во исполнение указанного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР приказ Министра обороны СССР "О переселении из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Советской Армией и Военно-Морским Флотом, и о порядке обеспечения жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы" от 23 декабря 1980 г. N 363 содержал требования "...прекратить переселение из закрытых и обособленных военных городков военнослужащих, уволенных в запас или отставку, на жилищный фонд Министерства обороны". На сегодняшний день этот приказ Министра обороны отсутствует в перечне действующих.

Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют отвечающие современным требованиям механизм и условия предоставления гражданам, подлежащим отселению из закрытых военных городков, жилых помещений в "натуральном" виде.

Между тем выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем указанной категории граждан может осуществляться в ином порядке - путем выдачи ГЖС.

В настоящее время получение ГЖС является единственным реальным способом решения жилищной проблемы граждан, подлежащих отселению.

Так, проживание в закрытых военных городках является самостоятельным основанием для участия граждан в указанной выше подпрограмме (подп. "б" п. 5 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153). Порядок формирования списков состоящих на учете в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации граждан - получателей государственных жилищных сертификатов и граждан, включенных в резерв на получение государственных жилищных сертификатов, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов утвержден приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 июня 2006 г. N 215, который также содержит аналогичные положения.

При этом, в указанном случае отсутствуют дополнительные основания для реализации такого права, как признание нуждающимся в получении жилья. Согласно п. 19 вышеназванных Правил для участия в подпрограмме граждане, указанные в подп. "б" п. 5 Правил, вместо выписки из решения органа по учету и распределению жилья о постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий (получении жилых помещений) предоставляют справку о проживании на территории закрытого военного городка (поселка).

Однако системное толкование норм Федерального закона "О статусе военнослужащих", Жилищного кодекса РСФСР и Жилищного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы обеспечения жильем военнослужащих, позволяет отнести к числу граждан, подлежащих отселению из закрытого военного городка, не все категории граждан.

Так, к подлежащим отселению из закрытых военных городков с предоставлением жилых помещений по договорам социального найма вне закрытых военных городков могут быть отнесены:

1) граждане, уволенные с военной службы, и гражданские лица, проживающие в закрытых военных городках в жилых помещениях на условиях договора социального найма (либо на основании ордера на заселение), которые не могут быть выселены из занимаемых жилых помещений без предоставления другого благоустроенного жилого помещения;

2) граждане, уволенные с военной службы, и военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы, имеющие (имевшие) общую продолжительность военной службы в календарном исчислении 10 лет и более и уволенные (подлежащие увольнению) с военной службы в связи с достижением предельного возраста пребывания на военной службе, в связи с организационно-штатными мероприятиями или по состоянию здоровья, а также граждане, имеющие общую продолжительность военной службы 20 лет и более, независимо от основания увольнения, проживающие в закрытых военных городках в служебных жилых помещениях на условиях договора найма специализированного жилого помещения (на основании служебного ордера);

3) гражданские лица, проживающие в закрытых военных городках в служебных жилых помещениях на условиях договора найма специализированного жилого помещения (на основании служебного ордера), которые в соответствии с законодательством не могут быть выселены из занимаемых жилых помещений без предоставления другого благоустроенного жилого помещения.

Граждане, проживающие в служебных жилых помещениях на территориях закрытых военных городков, которые в соответствии с действующим жилищным законодательством не приобрели право на обеспечение жильем по договору социального найма и должны освободить занимаемые служебные жилые помещения, подлежат выселению из них. Но если к ним собственником жилья (уполномоченным им органом) не было предъявлено требование о выселении и они не были выселены в установленном порядке из служебных жилых помещений, они также наравне с остальными гражданами, проживающими в закрытом военном городке, могут быть обеспечены ГЖС. Суды при рассмотрении споров, связанных с правом граждан, проживающих в закрытых военных городках, на получение жилья вне этих городков путем реализации ГЖС, буквально применяют положения подп. "б" п. 5 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153, и удовлетворяют требования всех граждан, проживающих на территории закрытого военного городка, о признании за ними права на получение ГЖС, независимо от приобретения ими права быть признанными нуждающимися в получении жилья от федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба.

Вышеуказанная позиция нашла свое отражение в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 51-В08-2*(1). Из смысла указанного судебного акта следует, что если гражданин на законном основании был вселен в служебное жилое помещение на территории закрытого военного городка и после утраты оснований пользования предоставленным жилым помещением не был в установленном порядке выселен из предоставленного жилого помещения, он, несомненно, подлежит обеспечению ГЖС как подлежащий отселению из закрытого военного городка.

Позиция Верховного Суда Российской Федерации находит отражение и в судебных решениях судов общей юрисдикции первой инстанции. Так, решением Чебаркульского городского суда Челябинской области от 20 апреля 2011 г. по делу N 2-142/2011 удовлетворены требования М. о признании права на участие в подпрограмме "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 гг. В соответствии с указанным решением на ФГУ "Центральное региональное управление жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации возложена обязанность по включению М. и членов его семьи в список кандидатов на получение ГЖС. При этом, М. был уволен с военной службы по истечении срока контракта о прохождении военной службы с общей продолжительностью военной службы 13 лет и 3 месяца и в соответствии с положениями ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не приобрел права на получение жилья по договору социального найма от федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Годы, прошедшие с момента начала функционирования программы ГЖС, показали, что указанная программа не в состоянии кардинально изменить сложившуюся ситуацию по отселению граждан из закрытых военных городков. Для этого требуется прямое законодательное регулирование указанного порядка, обеспеченного реальным механизмом предоставления жилья и выделением лимитов бюджетных средств.

Видится, что сложившаяся ситуация могла бы быть разрешена посредством разработки соответствующей федеральной целевой программы.

Е.Н. Трофимов,

заместитель начальника отдела ФГУ "Центральное региональное управление

жилищного обеспечения" Министерства обороны Российской Федерации,

соискатель института философии и права Уральского отделения РАН,

подполковник юстиции в запасе

"Право в Вооруженных Силах", N 8, август 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) http://albert-os.narod.ru/Gil4.html.