Самый быстрый способ обеспечения жильем, или о том, почему открываются закрытые военные городки (В.А. Верховодов, "Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2012 г.)

Самый быстрый способ обеспечения жильем, или о том, почему открываются закрытые военные городки

Введение

Одно из важнейших конституционных прав граждан, в том числе военнослужащих, - право на жилище, которое является мощным стимулом мотивации военной службы и одновременно способом "удержания" военнослужащих на военной службе по контракту.

При прохождении военной службы по контракту военнослужащие-граждане могут перемещаться без их согласия на равную должность из одного конца России в другой, в том числе в закрытый военный городок. Обычно по прибытии к новому месту военной службы у военнослужащего и у членов его семьи возникает право быть обеспеченными жилым помещением по месту прохождения военной службы или в близлежащем населенном пункте. Обеспеченные жильем военнослужащие и члены их семей нередко остаются проживать в закрытых военных городках и после увольнения с военной службы и впоследствии ставят вопрос об отселении из закрытого военного городка*(1).

Как правило, признанные в установленном порядке нуждающимися в получении жилых помещений такие граждане состоят в очереди до получения соответствующих жилых помещений.

Однако встречаются ситуации, в последнее время все чаще, когда граждан "снимают с очереди" на получение жилья в связи с утратой ими оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма (п. 2 ст. 56 ЖК РФ). К таким случаям относится, в частности, изменение правового режима жилых помещений, занимаемых гражданами, проживающими в "открытых" военных городках.

1. Причины "открытия" военных городков

У Российской Федерации имеются социальные обязательства обеспечить всех нуждающихся жилыми помещениями. Руководством страны и Министерством обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России) неоднократно давались обязательства "закрыть" очередь к 2010-2013 гг.*(2)

Как убить сразу двух зайцев, решив одновременно две стоящие задачи (социальные обязательства и "закрытие" очереди), попутно ранив и третьего (в виде решения застарелой проблемы снятия с баланса излишнего имущества военного ведомства)?

Ответ был найден один и очень простой - выпуск распоряжений Правительства Российской Федерации об исключении военных городков из перечня закрытых.

Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 1470-р были исключены из числа закрытых 134 военных городка, а распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2011 г. N 1779-р - 259 военных городков.

Это самое значительное сокращение закрытых военных городков за последние 10 лет, которое может вызвать социальный взрыв.

Ниже мы приведем количественные показатели исключения и включения военных городков в перечень закрытых.

Год	Исключены из перечня закрытых военных городков	Включены в перечень закрытых военных городков	Итог
2001	- 132	+ 115	- 17
2002	- 141	+ 117	- 24
2003	- 67	+ 35	- 32
2004	- 19	+ 16	- 3
2005	- 90	+ 66	- 24
2006	- 47	+ 13	- 34
2007	- 114	-	- 114
2008	- 213	+ 45	- 168
2009	- 126	+ 24	- 102
2010	- 44	+ 2	- 42
2011	- 393	-	- 393
Итого за 10 лет:			- 953

"Рисунок"

2. Что делать?

Так что же делать гражданам, вставшим в очередь на отселение, много лет ожидавшим, но не получившим жилья, которые с завистью смотрят на своих коллег, получивших ГЖС или жилье в избранном месте жительства до выхода злополучных распоряжений?

Получается правовая коллизия: с одной стороны, в соответствии с п. 2 ст. 56 ЖК РФ граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях*(3) в случае утраты ими оснований, дающих им право на получение жилого помещения по договору социального найма (утрата военным городком правового режима "закрытый" является частным случаем такого факта); с другой стороны, в России не могут приниматься законы, ухудшающие положение граждан. Указанное правило, по мнению автора, по аналогии может быть применено к гражданам, которые до издания распоряжений об "открытии" военных городков приобрели законное право на отселение*(4).

Что, если закрыть глаза на многие проблемы закрытых военных городков и попробовать отыскать плюсы для их жителей? Один плюс лежит вроде бы на поверхности - это возможность приватизировать предоставленную квартиру, а затем продать, обменять или иным способом распорядиться своей собственностью. Но ложкой дегтя в этом плюсе служит, во-первых, заканчивающаяся 28 февраля 2013 г. бесплатная приватизация*(5) и, во-вторых, вполне понятное нежелание субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления брать на баланс устаревшее имущество этих городков. И в данном случае дареному коню будут смотреть не только в зубы.

Например, депутаты Законодательного собрания Забайкальского края направили руководству страны обращение по поводу военных городков, которые Минобороны России собирается передать краю. "Практически все объекты находятся в неудовлетворительном состоянии, а технические документы на них отсутствуют", - говорится в обращении. Депутаты напомнили, что Забайкалье уже один раз испытало на себе последствия такой передачи. "Военные фактически бросают городки и гражданское население на произвол судьбы, что приводит к стихийному расхищению инфраструктуры, лишению жителей жилищно-коммунального обслуживания и рабочих мест. При дальнейшей реализации реформы для гражданских жителей бывших военных городков будут созданы невыносимые условия для проживания и работы. Это неизбежно приведет к резкому росту справедливого недовольства достаточно широких, причем активных слоев населения", - отмечается в документе*(6).

Напомним, что по общему правилу согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, в том числе проводит текущий ремонт мест общего пользования здания и его капитальный ремонт и т.д.

По закрытию городков отрицательная для граждан судебная практика сложилась давно, однако по "открытию" этих городков ей еще надлежит сложиться.

Несложно догадаться, какой будет данная практика на уровне высших судебных инстанций (Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации) в условиях огромнейшего дефицита федерального бюджета - 1,8 трлн. руб.*(7) - это отказ в удовлетворении требований заявителей.

Однако даже отрицательное судебное решение (особенно если таких решений будет много) заставит органы власти хотя бы задуматься над порядком определения специального компенсаторного механизма (справедливой компенсации).

Необходимо, на наш взгляд, во-первых, не дожидаясь передачи жилищного фонда (принятие на баланс органами государственной власти Российской Федерации или органами местного самоуправления жилых помещений, переданных Минобороны России) подавать в суд иски о признании права пользования жилым помещением на условиях социального найма и приватизации занимаемых жилых помещений*(8), так как на сегодняшний момент это единственный быстрый и легкий способ оформления прав на свое жилище.

Во-вторых, принуждать, в том числе в судебном порядке, к выполнению ремонта бывших балансодержателей жилых фондов - КЭЧ (Департамент имущественных отношений Минобороны России и др.) или же требовать компенсации за уже произведенный ремонт.

Ведь Минобороны России многие годы не выделялись достаточные бюджетные средства на поддержание имущества в нормальном состоянии, а передаваемое имущество имеет износ примерно 60% вместо 40% положенных по срокам использования.

Более трети всех зданий и сооружений, относящихся к Минобороны России, требуют капитального ремонта, и примерно каждое десятое просто подлежит списанию. Только на содержание жилищно-казарменного фонда требовалось более чем 30 млрд. руб. ежегодно*(9). При этом, оборонный бюджет выделял Минобороны России денежных средств на эти цели почти в два раза менее необходимого.

Кроме того, большинство военных объектов до сих пор не имеют государственной регистрации. Одной из главных причин отсутствия свидетельств о праве собственности Российской Федерации на указанные объекты и свидетельств о праве оперативного управления подразделений Минобороны России является нехватка денежных средств. По оценкам Минобороны России для регистрации всего жилищно-казарменного фонда требуются миллиарды рублей, которых нет в нашем дефицитном бюджете.

Для того чтобы "уговорить" органы государственной власти Российской Федерации и органы местного самоуправления принять на баланс устаревшее имущество, "вдогонку" двум распоряжениям, о которых мы вели речь в самом начале статьи, было выпущено распоряжение Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в показатели свободной бюджетной росписи федерального бюджета в связи с перераспределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в 2011 году, связанных с передачей военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации" от 13 октября 2011 г. N 1802-р, которым Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) поручено по предложениям Минобороны России вносить в установленном порядке в 2011 г. изменения в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета в связи с перераспределением бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных Минобороны России на содержание закрытых военных городков, для предоставления в установленном порядке иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе для последующего предоставления местным бюджетам. Проще говоря, у Минобороны России Минфин России отнимет деньги, которые предназначались на содержание закрытых военных городков, и передаст их на баланс субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления.

3. Порядок отселения

Об отсутствии как такового законодательно урегулированного порядка отселения граждан из закрытых военных городков уже писалось на страницах журнала*(10), в том числе поднимался вопрос о том, какие граждане подлежат отселению из закрытого военного городка. Однако, по мнению автора, само слово "подлежат" явно указывает не на право граждан быть отселенными, а на обязанность федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, отселить таких граждан с предоставлением другого благоустроенного помещения, причем без их согласия. Таким образом, по мнению автора, должны быть определены две категории граждан: подлежащие отселению из закрытых военных городков и имеющие право быть отселенными из тех же городков. Здесь уместна аналогия. Законодатель, например, предусмотрел три категории увольняемых военнослужащих:

- подлежащие увольнению (согласие военнослужащего не спрашивается);

- могущие быть досрочно уволенными с военной службы;

- имеющие право на досрочное увольнение с военной службы*(11).

Косвенным подтверждением данной теории может служить также следующее обоснование. Для эффективного прохождения военной службы по контракту в закрытом военном городке вновь прибывшему военнослужащему и членам его семьи должно быть предоставлено благоустроенное жилое помещение. Само же признание военных городков закрытыми направлено на закрепление жилой площади этих городков за военным ведомством для обеспечения военнослужащих и других лиц, имеющих связь с военным ведомством, жилыми помещениями в целях поддержания боевой готовности воинских частей и подразделений. Данный вывод подтверждается и судебной практикой*(12).

Итак, предоставление благоустроенного жилого помещения - это обязанность государства. Но таких жилых помещений в закрытом военном городке может не найтись, так как, во-первых, от 20 до 80% всего жилого фонда занято гражданами, проживающими в закрытых военных городках, которые утратили связь с Вооруженными Силами Российской Федерации, а во-вторых, положа руку на сердце, не все из них хотят отселиться из закрытого военного городка. Как раз здесь потребуется "силовой механизм" изъятия жилого помещения для государственных нужд, позволяющий отселять граждан, утративших связь или вовсе не имевших никакой связи с Вооруженными Силами Российской Федерации. Однако позволим заметить, что подобный механизм должен быть урегулирован на уровне федерального закона, так как согласно п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В остальных случаях, т.е. когда граждане сами желают отселиться (в настоящий момент таких большинство), необходимо создать четкий порядок отселения граждан, проживающих в закрытых военных городках*(13).

Действующее в настоящее время законодательство ясностью и недвусмысленностью не обладает. Что мы имеем?

1. Отсылочная норма Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ, которая отправляет нас к несуществующему порядку обеспечения жилыми помещениями военнослужащих-граждан, проживающих в закрытых военных городках, при увольнении их с военной службы (п. 14 ст. 15). Мы сознательно не упоминаем Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан" от 8 декабря 2010 г. N 342-ФЗ, который передал органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по обеспечению некоторых категорий граждан жилыми помещениями, так как эти категории обеспечиваются жильем не в порядке отселения из закрытого военного городка, а в ином порядке.

2. Подпункт "б" п. 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011-2015 гг., утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153, где указано, что право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, в рамках подпрограммы имеют граждане, подлежащие переселению из закрытых военных городков*(14).

3. Пункты 6 и 7 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054*(15), в которых указаны категории граждан, признающихся нуждающимися в получении жилых помещений в избранном постоянном месте жительства за счет средств федерального бюджета*(16), а также основание их признания в качестве таковых - это наличие жилой площади в закрытых военных городках.

4. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О переселении из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами СССР и органами Комитета государственной безопасности СССР, и о порядке обеспечения жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы" от 8 декабря 1980 г. N 1131*(17) и изданный на его основе приказ Министра обороны СССР от 23 декабря 1980 г. N 363.

В первоначальной редакции п. 1 данного Постановления в целях улучшения жилищных условий военнослужащих, освобождения закрытых военных городков от лиц, утративших связь с Вооруженными Силами СССР и органами Комитета государственной безопасности СССР, обязывал Советы Министров союзных республик выделить Министерству обороны, Министерству внутренних дел СССР и Комитету государственной безопасности СССР жилую площадь государственного жилищного фонда, независимо от ее ведомственной принадлежности, для переселения в установленном порядке лиц, утративших к моменту принятия названного Постановления связь с Вооруженными Силами СССР и органами Комитета государственной безопасности СССР, из жилых помещений, находящихся в обособленных военных городках при войсковых частях, расположенных вне черты населенных пунктов, и в закрытых военных городках с системой пропусков, расположенных в населенных пунктах.

В новой редакции п. 1 вышеназванного Постановления "головную боль" переложил на уровень исполкомов местных Советов народных депутатов, обязав последних предоставлять жилье отселяемым гражданам в течение двух лет со дня увольнения в запас или отставку.

Не будем забывать, что советская "программа отселения граждан из закрытых военных городков" сопровождалась заданием Советам Министров союзных республик по выделению в течение четырех лет (с 1981 по 1985 гг.) для военнослужащих жилой площади в домах жилищно-строительных кооперативов и соответствующим финансированием.

Далее было издано Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О дополнительных мерах по обеспечению жилой площадью лиц, переселяемых из военных городков" от 20 ноября 1984 г. N 1160. На 1990 год этот порядок был продлен Постановлением Совета Министров СССР "О мерах по улучшению обеспечения жилой площадью лиц офицерского состава, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы, уволенных в запас или в отставку" от 7 сентября 1989 г. N 734. Им же было установлено, что начиная с тринадцатой пятилетки (1991-1995)*(18) обеспечение жилой площадью указанных лиц должно осуществляться за счет капитальных вложений, предусматриваемых Госпланом СССР на эти цели (с лимитами подрядных работ) Министерству обороны СССР, Министерству внутренних дел СССР и Комитету государственной безопасности СССР, с последующей передачей этих средств в порядке долевого участия исполнительным комитетам местных Советов народных депутатов.

Кроме того, начиная с 1989 г., право на отселение расширяется: к существовавшим на тот период времени правам на реальное жилье и первоочередному праву на вступление в жилищно-строительные кооперативы добавляется предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

После распада СССР объемы строительства квартир для лиц, переселяемых из закрытых и обособленных военных городков, учитывались в заданиях по строительству и выделению жилья, устанавливаемых на 1993-1995 гг. соответствующим министерствам и ведомствам*(19).

Кроме того, Государственная программа предусматривала разработку комплексных региональных программ строительства жилых домов для увольняемых военнослужащих и лиц, переселяющихся из военных городков, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в центральные районы Российской Федерации. Однако по данным автора статьи, данная норма так и осталась на бумаге, в отличие от существующих региональных программ*(20), принятых в целях реализации Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" и об обеспечении жилыми помещениями некоторых категорий граждан".

С 1995 по 1997 гг. обеспечение жильем граждан, переселяемых из закрытых военных городков, не производилось.

Начиная с 30 сентября 1997 г. приоритетной формой бюджетного финансирования расходов на обеспечение жильем для постоянного проживания граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, выбрана форма выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов. И здесь впервые появляется термин "подлежащие переселению"*(21).

К чему это привело, всем известно. В связи с крайне низкой стоимостью жилищных сертификатов*(22) (в особенности в первые годы развития этого института) государство за 10 лет (с 1998 по 2008 гг.) отселило из закрытых военных городков только 10 000 граждан*(23), подлежащих отселению.

Проведя анализ норм, регулирующих порядок отселения лиц, проживающих в военных городках, за последние 30 лет автор приходит к выводу, что наиболее эффективными следует признать не "бумажный" (декларативный - о том, что граждане имеют право) порядок предоставления жилья, а целевые программы, рассчитанные на 3-5 лет, с обеспечением надлежащего финансирования.

А если обеспечить финансирование, но не предусмотреть четкий организационно-правовой механизм? Приведем пример обеспечения жильем военнослужащих в 2011 г. по одной из программ. По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, средства на покупку жилья получили только 63 семьи из 4400. Средства для обеспечения жильем россиян, уволенных с военной службы, - 17,57 млрд. руб. (82% общей суммы, которую запросили регионы), были перечислены еще в июне 2011 г. Но с освоением этих денег возникли проблемы. Более того, выяснилось, что списки очередников постоянно корректируются, а в некоторых регионах власти до сих пор не знают точное число тех, кто имеет право на выплаты*(24).

4. Фрагментарное решение

Не так давно в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О жилищном обеспечении отдельных категорий граждан Российской Федерации" от 24 октября 2011 г. N 1422 некоторые жители отдаленных военных гарнизонов получили возможность улучшить свои жилищные условия. Указ поможет расселить 1110 семей отставных североморцев*(25), которые уволились с Северного флота до 2005 г.

Почему законодатель принял такое фрагментарное решение, т.е. в отношении узкой категории граждан? В Минобороны России объяснили, что такого количества обездоленных семей с большим стажем сегодня нет ни в одном военном округе. Дело в том, что служивые на Балтике, Черном море, Каспии и даже Тихом океане при увольнении часто соглашались остаться на постоянное жилье в этом регионе. И до 2005 г. практически всех их удалось расселить. А офицеры, мичманы и прапорщики заполярных военных городков, находящихся в Мурманской и Архангельской областях, как правило, мечтают о местности с более мягким климатом*(26). Теперь они вправе получить квартиру в более подходящем для них регионе.

5. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в изменении правового режима военных городков

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Минобороны России (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). Ранее перечни закрытых военных городков утверждались командующими войсками военных округов и флотов*(27).

Однако указанное не запрещает органам государственной власти обращаться с соответствующими инициативными предложениями в Правительство Российской Федерации и Минобороны России (ФСБ России, ФСО России, МВД России).

Весьма показательны два примера из такой практики.

Так, в постановлении Законодательного собрания Челябинской области "Об Обращении Законодательного собрания Челябинской области в Министерство обороны Российской Федерации об инициировании процесса исключения военного городка N 11, расположенного в городе Челябинске, из числа закрытых военных городков" от 22 декабря 2005 г. N 1988 г. было указано, что на территории военного городка N 11 имеется 35 жилых домов (первый введен в эксплуатацию в 1932 г., последний - в 1980-е годы), в которых проживает свыше 6,5 тыс. человек. По состоянию на 2005 г. более 80% квартиросъемщиков в военном городке N 11 составляют пенсионеры Вооруженных Сил, участники Великой Отечественной войны и боевых действий, ветераны труда и военной службы, гражданский персонал Челябинского высшего военного авиационного училища штурманов и авиаремонтного завода. Жилая зона военного городка отделена от служебной, вход на территорию которой осуществляется по пропускам. В связи с тем что жилые помещения, находящиеся в закрытых военных городках, приватизации не подлежат, жители военного городка N 11 лишены права на приватизацию жилых помещений, а следовательно, и на осуществление всех полномочий собственника.

В связи с вышеизложенным Законодательное собрание Челябинской области обратилось в Минобороны России с просьбой рассмотреть возможность инициировать процесс лишения военного городка N 11 статуса закрытого военного городка путем исключения его из соответствующего Перечня либо рассмотреть возможность исключения территории, на которой расположены жилые дома, из состава территории указанного военного городка.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 1514-р указанный военный городок исключен из соответствующего Перечня.

Ниже мы приведем противоположный пример.

В постановлении Законодательного собрания Оренбургской области "Об обращении депутатов Законодательного собрания Оренбургской области к Правительству Российской Федерации о восстановлении статуса закрытого военного городка Донгузского гарнизона, расположенного на территории Оренбургской области" от 19 апреля 2006 г. N 102 было указано, что распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2003 г. N 365-р указанный городок исключен из Перечня.

Военный городок станции Донгузская находится в непосредственной близости (около 50 км) от государственной границы с Республикой Казахстан. Вдоль восточной окраины гарнизона проходит железная дорога с интенсивным движением пассажирских поездов из Казахстана, Украины, Средней Азии.

В жилом городке Донгузского гарнизона размещены 58 домов, 2 гостиницы, офицерское общежитие, 2 общеобразовательные школы, музыкальная школа, 3 дошкольных учреждения, больница, торговые учреждения, спортивный комплекс, спортзал, почта и другие учреждения.

Территория военного городка и полигона входит в перечень территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан, который утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 1992 г. N 470. По данным отделения РОВД, продолжается приток и оседание на постоянное местожительство в районе расположения войсковой части лиц, прибывших из Северо-Кавказского региона, республик Средней Азии.

В связи с передачей жилого фонда в муниципальную собственность проживающим в пос. Первомайском гражданам предоставляется право на приватизацию жилья, его завещание, сдачу в аренду, совершение с ним сделок. Уже около 300 жителей поселка обратились с заявлением в органы местного самоуправления о приватизации жилья.

Развитие данной ситуации может привести к тому, что в военном городке Донгузского гарнизона на законных основаниях могут проживать граждане иностранных государств, которые приобрели жилье, размещаться офисы совместных с иностранными фирмами предприятий.

Статус закрытого военного городка, имеющего свой жилищный фонд, препятствовал возможности бесконтрольного расселения иностранных граждан и граждан, незаконно находящихся на территории России, в жилых домах военного городка.

Кроме того, из-за отсутствия строительства нового жилья будет затруднено выполнение требований ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" в части предоставления семьям военнослужащих жилья не позднее трехмесячного срока со дня прибытия к новому месту службы.

Исходя из особой значимости указанного вопроса в интересах обороны и безопасности Российского государства, депутаты Законодательного собрания Оренбургской области обращались с просьбой о восстановлении статуса закрытого военного городка станции Донгузская Оренбургского района Оренбургской области и его жилищного фонда в соответствующем Перечне и надеялись на положительное решение данного вопроса в самые короткие сроки.

К сожалению, указанный военный городок не был включен в соответствующий Перечень. Как видно, инициативы разные, но вывод очевиден: не законодательные собрания указанных областей выступили с предложениями, а жители тех самых военных городков настояли на подготовке указанных обращений.

6. Как решаются данные проблемы в других государствах?

У современной армии любого государства должны быть военные объекты и развитая под такие объекты соответствующая инфраструктура. В зависимости от величины такого объекта ему (объекту) должна отводиться определенная территория. Кроме того, объект не может существовать сам собой. Для поддержания жизнеспособности ему требуется определенной квалификации персонал. Ну и, наконец, персоналу требуется обустроить быт (построить жилье, школы, детские сады, развить транспортное сообщение и т.д.). Кроме того, военные объекты обладают определенной секретностью, поэтому по определению не могут быть доступны для всеобщего ознакомления. Таким образом, возникает потребность закрыть вышеуказанную территорию и ввести на ней соответствующий угрозам правовой режим.

И если идет поэтапное сокращение численности вооруженных сил, то также и поэтапно должны решаться вопросы сокращения количества военных баз (военных городков). За последние десятилетия многие государства пошли по пути сокращения таких военных городков. Например, министр обороны Украины А. Гриценко еще в 2007 г. заявлял, что армия способна приносить значительный доход в казну, имея в виду сдачу Вооруженными Силами Украины в аренду к 2011 г. порядка 1000 военных городков.

Показателен пример и США. С развитием геополитической обстановки в соответствии с программой реорганизации вооруженных сил и не без учета экономических факторов США вынуждены были закрыть часть военных баз (аналог наших военных городков). На этом фоне в условиях соответствующих сокращений военного бюджета представлялось явно избыточным наличие такого значительного количества военных объектов как на территории США, так и за их пределами.

Так, еще в начале 60-х гг. прошлого столетия была подготовлена специальная программа закрытия военных объектов. Однако критерии закрытия и перепрофилирования баз были разработаны в Пентагоне практически без привлечения специалистов. Это привело к тому, что программа сработала только наполовину, так как подобные сокращения могли привести к потере рабочих мест и соответственно утрате авторитета (и голосов избирателей) конкретного конгрессмена на следующих выборах.

Уже через пять лет Конгресс официально уведомил Министерство обороны о том, что он в обязательном порядке должен быть привлечен к столь потенциально "взрывоопасному вопросу", а также к решению любой проблемы, связанной с закрытием или перепрофилированием военных объектов. А еще через два года был принят закон, существенно ограничивающий полномочия Министерства обороны по закрытию или перепрофилированию военных баз.

Это привело к тому, что закрытие порядка 100 военных баз в период с 1961 по 1980 гг. предоставило возможность трудоустройства порядка 170 тыс. граждан США*(28), т.е. создало два рабочих места вместо одного вследствие утраты этого объекта как единицы, подотчетной Министерству обороны.

В 1988 г. под контролем и при содействии законодателей была разработана строгая процедура проверки каждого из выбранных к сокращению объектов. Весьма существенно, что Конгресс указал на необходимость обязательной привязки этапов закрытия военных объектов к принимаемым планам (программам) реформирования вооруженных сил.

В общем плане данный процесс "работал" по следующей принципиальной схеме: Пентагон оценивал и классифицировал каждый объект согласно установленным критериям, включающим его ценность, экономическую эффективность, воздействие на окружающую среду, влияние на жизнедеятельность района, в котором этот объект находился. После этого министр обороны рекомендовал комиссии по закрытию и перепрофилированию военных объектов рассмотреть соответствующие предложения. Комиссия рассматривала эти предложения, проводила встречи с общественностью и представляла свои рекомендации президенту*(29).

Принимая во внимание сложность данной проблемы, комиссия с учетом обоснования целесообразности закрытия военных объектов и удовлетворения ряда требований, выдвинутых Конгрессом, рекомендовала по возможности растянуть процесс закрытия с тем, чтобы не только иметь возможность "отыграть назад" при изменении стратегической ситуации в мире, но и дать возможность без спешки трудоустроить бывших служащих этих объектов и найти варианты прибыльной для государства (в том числе Министерства обороны) реализации (высвобождения) военных объектов.

Опыт закрытия и перепрофилирования военных объектов свидетельствовал о том, что экономически прибыльными перепрофилированные военные объекты становятся лишь через несколько лет, при этом в закрывающиеся объекты вкладывались большие средства, чем на их текущее содержание. После соответствующих обсуждений было принято решение о том, что Министерство обороны США должно выделять в качестве субсидий каждому району, где происходит закрытие военных объектов, от 1 до 3,5 млрд. долл..(!).

В период формирования комиссии по закрытию и перепрофилированию военных объектов (1988) законодатели посчитали наиболее оптимальным сроком, удовлетворяющим все заинтересованные стороны для закрытия военных объектов, шесть лет, что и нашло свое отражение в соответствующих документах, четко регламентировавших временные рамки данного процесса*(30).

В соответствии с очередным, пятым, этапом данной программы, начатым в 2005 г., количество закрываемых объектов может составить до 20% их общего числа на территории США.

26 октября 2011 г. Германия заявила, что закроет 31 из 328 военных баз и объектов. В последующие пять лет их количество сократится еще на 90. В связи с протестами местных жителей было принято решение о том, что такие места не превратятся в "города-призраки".

За последние 10 лет в России перечень закрытых военных городков уменьшен более чем наполовину.

Хотя в настоящее время и уделяется первостепенное внимание расчетам финансово-экономической выгоды от реализации данного процесса на перспективу, принято решение о постепенном переходе от размещения войск на крупных объектах к формированию легких, мобильных сил, способных к быстрому развертыванию в кризисно-опасных регионах. Впрочем, последнее уже внедряется и в наши Вооруженные Силы.

В.А. Верховодов,

юрист

"Право в Вооруженных Силах", N 1, январь 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Как правило, жилые помещения, отнесенные к жилищному фонду закрытого военного городка, являются служебными, поэтому в связи с отсутствием жилых помещений в собственности или по договору социального найма граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей признают нуждающимися в получении жилых помещений.

*(2) Подробнее об обещаниях высших должностных лиц государства и их неисполнении см.: Корякин В.М. В 2012 году будем жить по-новому? // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 6.

*(3) Распространено мнение, что проживание в закрытых военных городках является самостоятельным основанием для участия граждан в программе ГЖС (см., напр.: Трофимов Е.Н. К вопросу о предоставлении гражданам жилых помещений в порядке отселения из закрытых военных городков // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 8). Кроме того, согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации проживание определенных категорий граждан в закрытых военных городках является самостоятельным основанием выдачи им государственных жилищных сертификатов, которая производится независимо от основания увольнения со службы и выслуги на военной службе. Это связано со спецификой данных населенных пунктов и необходимостью отселения из них лиц, утративших связь с военным ведомством (определение от 22 июля 2008 г. N 51-В08-2).

*(4) В постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал, а впоследствии и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере. Правоприменитель был вправе изменить правовой режим военного городка, только предусмотрев надлежащий компенсаторный механизм для граждан, уже приобретших право на отселение и состоящих в указанной очереди.

*(5) Подпункт 2 п. 2 ст. 2 Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ.

*(6) Как быть с военными городками? // Военно-промышленный курьер. 2011. N 13.

*(7) Федеральный закон "Об исполнении федерального бюджета за 2010 год" от 7 октября 2011 г. N 272-ФЗ.

*(8) На портале, посвященном проблемам военных городков (http://www.voengor.ru), в разделе "Приватизация жилья" можно ознакомиться с примерными образцами исковых заявлений и перечнем прилагаемых документов.

*(9) Михайлов С. Чей рубль "копейка" бережет? // Военно-промышленный курьер. 2006. N 14.

*(10) Трофимов Е.Н. Указ. соч.; Ильменейкин П.В. О некоторых проблемах правового регулирования жилищного обеспечения граждан, уволенных с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 8.

*(11) Статья 34 Положения о порядке прохождения военной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237.

*(12) Определение Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2009 г. N КАС 09-306.

*(13) По мнению автора статьи, термин "граждане, проживающие в закрытых военных городках" предпочтителен терминам "граждане, подлежащие отселению" и "военнослужащие-граждане, проживающие в закрытых военных городках, увольняемые с военной службы", так как в связи с непредъявлением Минобороны России исков о выселении лиц, утративших право пользования жилыми помещениями в закрытых военных городках, такие лица со временем все-таки приобретают право быть отселенными.

*(14) Здесь же упомянем приказ Министра обороны Российской Федерации от 10 июня 2006 г. N 215, изданный в целях реализации указанного Постановления. Приказ действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.

*(15) Действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.

*(16) К ним, в частности, относятся: граждане, проходившие военную службу по контракту, уволенные с военной службы по "льготным основаниям" и имеющие общую продолжительность военной службы 10 лет и более в календарном исчислении; семьи военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы; семьи граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения по "льготным основаниям", имевших общую продолжительность военной службы 20 лет и более в календарном исчислении, и другие граждане.

*(17) Утратило силу только в части закрытых административно-территориальных образований на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 г.

*(18) Последняя (тринадцатая) пятилетка так и не была реализована в связи с распадом СССР.

*(19) См. постановление Правительства Российской Федерации "О неотложных мерах по обеспечению жилой площадью военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей" от 20 августа 1992 г. N 604 и постановление Верховного Совета Российской Федерации "О Государственной программе обеспечения в 1993-1995 годах жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей" от 20 июля 1993 г. N 5467-I.

*(20) См., например: Указ губернатора Калининградской области "Об организации деятельности по осуществлению переданных Российской Федерацией полномочий по обеспечению отдельных категорий граждан жилыми помещениями" от 24 августа 2011 г. N 191 (вместе с Порядком деятельности органов исполнительной власти Калининградской области по осуществлению переданных Российской Федерацией полномочий по обеспечению отдельных категорий граждан жилыми помещениями, Порядком предоставления жилых помещений отдельным категориям граждан за счет средств федерального бюджета); постановление Правительства Республики Мордовия "Об утверждении Республиканской целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы" от 13 декабря 2010 N 487 (редакции от 1 августа 2011 г.) (вместе с Подпрограммой "Обеспечение жильем молодых семей" Республиканской целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы, Подпрограммой "Развитие ипотечного жилищного кредитования" Республиканской целевой программы "Жилище" на 2011-2015 годы).

*(21) Указ Президента Российской Федерации "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан" от 30 сентября 1997 г. N 1062.

*(22) О низкой стоимости ГЖС см., напр.: Верховодов В.А. Бумажное жилье // Домашний адвокат. 2003. N 7.

*(23) Прохоров В. Пилотный проект // Военно-промышленный курьер. 2009. N 9.

*(24) Кривошапко Ю. Регионы игнорируют поручение премьера обеспечить жильем бывших военных // Рос. газ. 2011. 24 окт.

*(25) Гаврилов Ю. Ключи по указу. Президент решил жилищную проблему североморцев // Рос. газ. 2011. 26 окт.

*(26) Там же.

*(27) Данная норма была установлена Положением о квартирно-эксплуатационной службе и квартирном довольствии Советской Армии и Военно-Морского Флота, утвержденным приказом Министра обороны СССР от 22 февраля 1977 г. N 75. Чуть позднее данная норма была расширена Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О переселении из закрытых военных городков лиц, утративших связь с Вооруженными Силами СССР и органами Комитета государственной безопасности СССР, и о порядке обеспечения жилой площадью прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы" от 8 декабря 1980 г. N 1131, где порядок утверждения перечня закрытых военных городков устанавливался соответственно МО СССР, МВД СССР и КГБ СССР. Право утверждения перечня закрытых и обособленных военных городков, находящихся на территории округа, флота, независимо от подчиненности воинских частей, размещенных в таких гарнизонах, было предоставлено командующим войсками округов и флотов.

*(28) Печуров С. Закрытие баз по-американски // Военно-промышленный курьер. 2006. N 20.

*(29) Там же.

*(30) Там же.