Т.К. Андреева. Комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" и к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (Наиболее актуальные вопросы предпринимательской деятельности. Комментарии судебной практики ВАС РФ. / Отв. ред. Л.А. Новоселова, М.А. Рожкова). - Специально для системы ГАРАНТ, 2009 г.

Комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" и к информационному письму Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"

ГАРАНТ:

См. справку "Наиболее актуальные вопросы предпринимательской деятельности. Комментарии судебной практики ВАС РФ. / Отв. ред. Л.А. Новоселова, М.А. Рожкова"

В соответствии с п. 1 ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов относится рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Данное положение называет два условия, при наличии которых соответствующие дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде: 1) если оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает сферу предпринимательской и иной экономической деятельности и 2) если рассмотрение таких дел отнесено федеральным законом к компетенции арбитражных судов.

На статус лиц, которые вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, непосредственно в п. 1 ст. 29 АПК РФ не указывается, поэтому можно сказать, что определяющего значения для решения вопроса о подведомственности он в данном случае не имеет. Так, в ч. 1 ст. 192 АПК РФ предусмотрено, что с заявлением в арбитражный суд о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, вправе обратиться граждане, организации и иные лица, если они полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для решения вопроса о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражному суду необходимо установить, во-первых, затрагивает ли данный акт права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и, во-вторых, имеется ли федеральный закон, который относит к компетенции арбитражного суда оспаривание соответствующих актов. Второе условие является дополнительным критерием подведомственности дел этой категории арбитражному суду наряду с предметным критерием, который назван в ч. 1 ст. 27 АПК РФ в качестве основного критерия, лежащего в основе разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ) и арбитражными судами.

Как следует из содержания ст. 193 АПК РФ, она не обязывает заявителя указывать федеральный закон, который предусматривает возможность оспаривания в арбитражном суде конкретного нормативного правового акта. В связи с этим именно арбитражный суд, в который подано заявление, должен установить наличие федерального закона, называющего арбитражный суд в качестве компетентного суда по рассмотрению дела об оспаривании соответствующего нормативного правового акта. То есть сам суд, в который подано заявление, должен решить вопрос наличия у него компетенции на рассмотрение данного заявления или требования.

С учетом сказанного Пленум ВАС РФ в п. 3 комментируемого Постановления разъяснил, что указанные в п. 1 ст. 29 АПК РФ дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела. Такие указания, как отмечалось в Постановлении, содержатся, в частности, в ст. 138 НК РФ, ст. 13 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", ст. 43 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

Называя данные Федеральные законы, Пленум ВАС РФ исходил из того, что во всех приведенных случаях содержится указание на арбитражный суд. Обратимся же к тексту тех положений Федеральных законов, которые Пленум ВАС РФ назвал в качестве правового основания наличия у арбитражного суда компетенции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Фактически только в ст. 138 НК РФ прямо определены предмет обжалования (нормативные правовые акты налоговых органов), субъекты этого обжалования (организации и индивидуальные предприниматели) и прямо назван арбитражный суд как суд, в который в данном случае следует обращаться заявителю (п. 2 ст. 138).

В связи с этим при решении вопроса о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов арбитражные суды, применяя во взаимосвязи положения п. 1 ст. 29 АПК РФ и п. 2 ст. 138 НК РФ, особых сложностей не испытывали.

Однако ситуация серьезно изменилась, когда в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции Министерства РФ по налогам и сборам (которое в контексте ст. 138 НК РФ рассматривалось в качестве налогового органа) по принятию нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов и ведению разъяснительной работы по законодательству о налогах и сборах (п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 34.2 НК РФ) были переданы Министерству финансов РФ. Перераспределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти в рамках осуществляемой в Российской Федерации административной реформы привело к неопределенности в вопросе о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов, затрагивающих права и законные интересы предпринимателей.

Федеральная налоговая служба, образованная названным Указом Президента РФ вместо Министерства РФ по налогам и сборам, является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов.

Как следует из содержания ст. 4 НК РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по контролю и надзору в области налогов и сборов, не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов. Соответствующими полномочиями наделены федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в сфере таможенного дела.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 таким органом является Министерство финансов Российской Федерации.

Однако это Министерство не относится к числу налоговых органов и не входит в их систему, определенную ст. 30 НК РФ. В связи с этим становится проблематичным применение ст. 138 НК РФ, являющейся правовым основанием подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов.

На практике это привело к тому, что дела об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов РФ рассматривались и Верховным Судом РФ*(1), и Высшим Арбитражным Судом РФ*(2).

В связи с этим представляется особенно важным понимание того подхода, который положен в основу разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Этот подход нашел отражение в ч. 1 ст. 27 АПК РФ и в ч. 3 ст. 22 ГПК РФ и конкретизирован в других положениях § 1 гл. 4 АПК РФ применительно к отдельным категориям дел.

В отношении дел об оспаривании нормативных правовых актов подведомственность определяется по правилам п. 1 ст. 29 АПК РФ, т.е. с учетом наличия федерального закона, указывающего на арбитражный суд как орган судебной власти, компетентный рассматривать соответствующие дела.

Порядок судебного обжалования нормативных правовых актов в сфере налогов и сборов установлен в ст. 137 и 138 НК РФ. Как следует из содержания ст. 138 НК РФ, организации и индивидуальные предприниматели вправе обжаловать такие акты путем подачи заявления в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Судебное обжалование нормативных правовых актов физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи заявления в суд общей юрисдикции.

Следовательно, НК РФ в отличие от п. 1 ст. 29 АПК РФ разграничивает компетенцию судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере разрешения налоговых споров, в том числе связанных с оспариванием нормативных правовых актов в этой сфере, исходя из субъектного состава лиц, обращающихся в суд с соответствующим требованием. Такой подход законодателя к разграничению компетенции согласуется с положениями ч. 1 ст. 27 и абз. 1 ст. 29 АПК РФ, связывающих компетенцию арбитражных судов с осуществлением гражданами и организациями предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с изложенным толкование понятия "налоговый орган", используемого в ст. 137 и 138 НК РФ, не может ограничиваться буквальным смыслом этого выражения, какой ему придается в ст. 30 НК РФ. Подобное толкование означало бы, что в результате реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти предприниматели оказались лишенными права обратиться с соответствующим требованием в арбитражный суд, являющийся компетентным судом по разрешению споров, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, такое толкование также означало бы, что в результате административной реформы арбитражные суды утратили часть своей юрисдикции, установленной в ст. 138 НК РФ, и лишились полномочий по проверке нормативных правовых актов по вопросам налогов и сборов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, взаимосвязанное применение положений, содержащихся в ч. 1 ст. 27, п. 1 ст. 4 АПК РФ, ст. 137, 138 НК РФ, дает основания для вывода о подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов РФ по вопросам, связанным с налогообложением и сборами.

Такой подход применил ВАС РФ при рассмотрении ряда дел*(3).

Учитывая изложенное, приведенная в п. 3 комментируемого Постановления ст. 138 НК РФ подлежит применению во взаимосвязи со ст. 4 НК РФ в их истолковании, содержащемся в названных выше правоприменительных судебных актах ВАС РФ.

Иная конструкция содержится в ст. 13 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"*(4). Так, в абз. 3 данной статьи предусматривалось, что споры, связанные с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, в том числе разногласия, не разрешенные Федеральной энергетической комиссией, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Данное положение однозначно указывало лишь на арбитражный суд, к ведению которого законодатель отнес рассмотрение споров, связанных с государственным регулированием тарифов. Здесь непосредственно не говорится ни об оспаривании в арбитражном суде нормативных правовых актов, ни о субъектах оспаривания, ни о характере тех прав и законных интересов, в защиту которых может быть направлено адресованное арбитражному суду требование.

Тем не менее Пленум ВАС РФ посчитал возможным истолковать ст. 13 указанного Федерального закона таким образом, что содержащееся в ней положение включает в себя и споры об оспаривании нормативных правовых актов, о подведомственности которых говорится в п. 1 ст. 29 АПК РФ, имея в виду, что упомянутая ст. 13 по существу определяла исключительную компетенцию арбитражных судов по рассмотрению споров, связанных с государственным регулированием тарифов.

Аналогичную позицию в этом вопросе занимает и ВС РФ.

Несмотря на то что ст. 13 была исключена в марте 2003 г. и какое-то время вопрос о подведомственности споров, связанных с регулированием тарифов, решался в общем порядке (т.е. с учетом положений ст. 27 и п. 1 ст. 29 АПК РФ), уже в июле 2003 г. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ был дополнен новой ст. 7.1 "Разрешение споров, возникающих при осуществлении государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию". В этой статье, действующей по настоящее время, установлено, что споры, связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, подлежат рассмотрению в арбитражном суде*(5).

Таким образом, Закон сохранил правило об исключительной компетенции арбитражных судов по разрешению споров в этой сфере.

В связи с этим ВС РФ посчитал не подлежащим рассмотрению в суде общей юрисдикции заявление гражданина, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя, обжалующего Постановление региональной энергетической комиссии. В Определении от 4 февраля 2004 г. N 91пв-03 Президиум ВС РФ, в частности, указал, что дела об оспаривании нормативных правовых актов региональных энергетических комиссий по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию, независимо от субъекта оспаривания, подведомственны арбитражным судам, сославшись при этом на положения ст. 7.1 указанного Федерального закона*(6). Тем самым ВС РФ не только признал исключительную компетенцию арбитражных судов по разрешению споров, связанных с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, но и так же, как Пленум ВАС РФ в Постановлении от 9 декабря 2002 г. N 11, истолковал данную норму Закона как распространяющуюся и на дела об оспаривании нормативных правовых актов органов, осуществляющих государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Представляется, что подобное толкование оправданно применительно к делам об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В таком случае п. 1 ст. 29 АПК РФ подлежит применению во взаимосвязи со ст. 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ (в редакции Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 125-ФЗ), поскольку сформулированное в п. 1 ст. 29 АПК РФ правило в качестве условий подведомственности называет не только наличие соответствующего федерального закона, но и предмет обжалования - нормативный правовой акт, затрагивающий права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, т.е. указывает на наличие такого основного, предметного критерия подведомственности дела арбитражному суду, как связанность с предпринимательской и иной экономической деятельностью.

Это, однако, не означает, что требование гражданина, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя, о признании недействующим постановления региональной энергетической комиссии об установлении тарифов на электрическую и тепловую энергию для населения не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Подведомственность такого дела арбитражному суду должна определяться с учетом положений, предусмотренных в ч. 3 ст. 27 и п. 5 ст. 29 АПК РФ, которые допускают отнесение к подведомственности арбитражных судов других дел, в том числе непосредственно не связанных с осуществлением заявителем предпринимательской деятельности, в силу прямого предписания федерального закона. Именно о таком предписании идет речь в ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

На взаимосвязанное применение положений, содержащихся в ч. 3 ст. 27, п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 АПК РФ и ст. 7.1 названного Федерального закона, указывалось, в частности, и в Постановлении Президиума ВАС РФ от 15 июня 2005 г. N 3637/05.

Что касается ст. 43 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ, которая также указывается в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 в качестве правового основания подведомственности арбитражным судам дел об оспаривании нормативных правовых актов, то в ней арбитражный суд назывался наряду с судом общей юрисдикции как компетентный суд, куда физические и юридические лица могли обжаловать постановления, в том числе имеющие нормативный характер, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. В связи с этим ст. 43 данного Федерального закона могла применяться арбитражным судом во взаимосвязи с п. 1 ст. 29, ч. 3 ст. 191 и ч. 1 ст. 192 АПК РФ, согласно которым граждане и организации могли оспорить в арбитражном суде нормативные правовые акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, если они затрагивали их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В настоящее время ст. 43 названного Федерального закона имеет иное содержание*(7), которое фактически сводится к норме отсылочного характера. В частности, в этой статье предусмотрено, что порядок принятия решений федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг определяется Правительством РФ.

Это означает, что ст. 43 данного Федерального закона не может сейчас рассматриваться в качестве правового основания подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов по рынку ценных бумаг. Следовательно, компетенция арбитражного суда по рассмотрению таких дел должна определяться в общем порядке, с учетом критериев, предусмотренных в ст. 27 и п. 1 ст. 29 АПК РФ.

Вопросы подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании нормативных правовых актов затрагиваются и в информационном письме Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов".

В частности, в дополнение к тем Федеральным законам, которые названы в п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 (например, ст. 138 НК РФ, ст. 7.1 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"), в информационном письме от 13 августа 2004 г. N 80 указывается еще на ряд федеральных законов, в которых упоминается арбитражный суд в качестве компетентного суда по рассмотрению соответствующих дел.

При этом Президиум ВАС РФ исходил из правовых позиций, складывающихся в правоприменительной практике арбитражных судов.

Так, в п. 9 комментируемого информационного письма называется ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(8), в которой предусмотрена возможность обжалования в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В данном случае Президиум ВАС РФ посчитал, что формулировка приведенной нормы Федерального закона по существу устанавливает компетенцию арбитражного суда в отношении рассмотрения дел об оспаривании любых решений органов местного самоуправления, в том числе имеющих нормативный характер, если соответствующее заявление подано организацией или гражданином, полагающими, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, называющая арбитражный суд в качестве компетентного суда, куда могут быть обжалованы акты органов местного самоуправления, в том числе нормативного характера, является тем правовым основанием подведомственности, ссылка на которое содержится в п. 1 ст. 29 АПК РФ.

Аналогичным образом истолковано в комментируемом информационном письме Президиума ВАС РФ и положение ст. 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ.

В указанном письме называется также п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ, согласно которому нормативные правовые акты министерства, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

Примечательно, что приведенное положение Таможенного кодекса РФ не содержит указания на субъектный состав обжалования в отличие, например, от ст. 138 НК РФ. Однако оно связывает возможность обращения заявителя в арбитражный суд с характером обжалуемого акта, затрагивающего права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В п. 13 информационного письма от 13 августа 2004 г. N 80 называется также ст. 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в редакции Федерального закона от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ), которая, по мнению Президиума ВАС РФ, может рассматриваться в качестве предусмотренного п. 1 ст. 29 АПК РФ правового основания подведомственности арбитражному суду дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов.

Применяя ст. 12 названного Закона во взаимосвязи с п. 1 ст. 29 АПК РФ, необходимо учитывать, на наш взгляд, следующие обстоятельства. Во-первых, речь в данном случае идет о праве именно антимонопольных органов обращаться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов. Указанные органы, используя такой способ защиты, защищают не собственные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а действуют в целях защиты публичных интересов (ст. 53 АПК РФ). Таким образом, названное положение Закона в контексте п. 1 ст. 29 АПК РФ можно рассматривать в качестве указывающего на специальный субъект оспаривания нормативных правовых актов.

Во-вторых, ст. 12 данного Закона определяет и сферу нормоконтроля, ограничивая право антимонопольных органов на обращение с заявлением об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций случаями, когда оспариваемые акты противоречат антимонопольному законодательству. В этом смысле оспаривание актов, в том числе имеющих нормативный характер, антимонопольными органами следует рассматривать как форму реализации ими своих контрольных полномочий в сфере антимонопольной политики.

Таким образом, комментируемые положения Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002 г. N 11 и информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 определяют круг федеральных законов, указывающих на арбитражный суд в качестве компетентного суда по рассмотрению дел об оспаривании соответствующих нормативных правовых актов.

Вместе с тем следует иметь в виду, что решение вопроса о подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов во многом зависит от определения природы акта.

В указанных документах ВАС РФ этот аспект не затрагивается, хотя очевидно, что прежде, чем решать вопрос о наличии федерального закона, относящего к ведению арбитражного суда оспаривание соответствующего нормативного правового акта, суд должен установить, является ли этот акт нормативным правовым актом.

В настоящее время отсутствует законодательное определение нормативного правового акта. Вместе с тем представляется возможным в целях установления природы оспариваемого акта использовать определение нормативного правового акта и правовой нормы, содержащееся в Постановлении Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". В названном Постановлении под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Под правовой нормой понимается общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Приведенное определение нормативного правового акта и правовой нормы рекомендуется Министерством юстиции РФ (Приказ от 4 мая 2007 г. N 88), которое уполномочено Правительством РФ давать разъяснения о применении утвержденных им Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (Постановление от 13 августа 1997 г. N 1009), для использования при подготовке нормативных правовых актов.

Используется данное понятие нормативного правового акта и правовой нормы и в практике Президиума ВАС РФ*(9).

Понятие нормативного правового акта можно определить и через функции по принятию нормативных правовых актов, содержание которых предусмотрено в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". В подп. "а" п. 2 названного Указа определено, что под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Как следует из приведенных понятий, ключевое значение для определения природы акта имеет установление того, содержит ли он обязательные для исполнения правила поведения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц.

Представляется, что и арбитражному суду, в который подано заявление об оспаривании нормативного правового акта, прежде всего надлежит установить, содержатся ли в нем обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц, т.е. определить природу оспариваемого акта.

При этом суд не должен ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта, поскольку решение вопроса о том, носит ли тот или иной акт нормативный характер, должно производиться независимо от его формы, содержания и других условий, например государственной регистрации, опубликования в официальном издании, на что обращалось внимание в Постановлении Президиума ВАС РФ от 19 сентября 2006 г. N 13322/04.

Таким образом, положение, содержащееся в п. 1 ст. 29 АПК РФ, не определяет ни виды нормативных правовых актов, ни предмет их правового регулирования, а лишь устанавливает правовые критерии или условия, при наличии которых дела об оспаривании нормативных правовых актов подведомственны арбитражному суду.

Решение вопроса о том, подведомственно ли арбитражному суду заявление о признании нормативного правового акта недействующим, зависит от его конкретного содержания, от характера правоотношений, из которых возникли спор или требование, в том числе от того, затрагивает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Кроме того, арбитражный суд должен установить наличие федерального закона, в соответствии с которым он может признать себя компетентным судом по рассмотрению заявленного требования.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что арбитражный суд должен решать вопрос о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта на основе установления и исследования фактических обстоятельств дела, имеющих значение для его рассмотрения, в том числе связанных с определением природы содержащегося в нем оспариваемого правила, законодательного регулирования в данной сфере.

Эти подходы применяются в комментируемых актах ВАС РФ.

Т.К. Андреева,

заместитель Председателя ВАС РФ,

кандидат юридических наук

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Решение ВС РФ от 26 мая 2006 г. N ГКПИ06-499.

*(2) Решение ВАС РФ от 28 декабря 2006 г. N 14166/06.

*(3) См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 19 сентября 2006 г. N 13322/04, от 16 января 2007 г. N 12547/06; решение ВАС РФ от 28 декабря 2006 г. N 14166/06.

*(4) Статья 13 исключена Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 38-ФЗ.

*(5) См.: Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 125-ФЗ.

*(6) Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 7. С. 2-3.

*(7) См. ст. 43 в редакции Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ.

*(8) См.: указанный Федеральный закон в редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

*(9) См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 14 ноября 2006 г. N 11253/06, от 16 января 2007 г. N 12547/06.