Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества (И. Камынин, "Российская юстиция", N 4, апрель 2004 г.)

Конвенция ООН против коррупции:
новые контуры международного сотрудничества

Важнейшим событием укрепления международно-правовой базы в сфере борьбы с коррупцией стало подписание в г. Мериде, Мексика, с 9 по 11 декабря 2003 г. Конвенции ООН "Против коррупции". Мероприятие прошло в рамках Политической конференции высокого уровня.

Активная работа по разработке настоящей Конвенции началась сразу же после принятия другой глобальной Конвенции ООН - "Против транснациональной организованной преступности". Специальный комитет получил соответствующий мандат на разработку международно-правового документа против коррупции на основании резолюций Генеральной Ассамблеи ООН 55/61 от 4 декабря 2000 г. и 55/260 от 31 января 2002 г.

В соответствии с полученным мандатом Специальный комитет организовал проведение семи сессий, в ходе которых ее участникам удалось наметить основные контуры и структуру новой конвенции, определиться по главным понятиям и инструментам ее реализации, а также выработать соответствующие механизмы контроля.

Структура новой Конвенции традиционна для международных документов подобного рода. Она состоит из преамбулы и восьми разделов (глав), каждый из которых посвящен самостоятельным аспектам борьбы с коррупцией.

Для более точного восприятия содержания новой Конвенции и основных ее концептуальных положений, лучше всего начать ее рассмотрение с ее конкретных глав.

В преамбуле описываются негативные последствия от коррупции, ее влияние на различные институты государственной власти, уровень социально-экономического развития стран, социальные и демократические ценности, сделан анализ существования тесной корреляции между коррупцией и иными формами организованной преступности, а также указаны международно-правовые источники, послужившие основой для подготовки этой Конвенции.

Важным шагом на пути развития международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией является признание того факта, что коррупция имеет самое непосредственное отношение к отмыванию незаконных денежных средств.

Указанный вывод в определенной степени повторяет соответствующие положения Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption), в которой впервые подчеркивалась тесная связь между указанными явлениями. Однако новый разрабатываемый международный документ в этом вопросе идет дальше, увязывая случаи существования крупной коррупции с утечкой капитала и основных финансовых ресурсов из страны их происхождения. Такое понимание проблемы диктует необходимость принятия совместных мер с целью возврата незаконно перемещенных средств от коррупции в страны их происхождения, что в дальнейшем должно найти отражение в последующих разделах Конвенции.

Причем конфискация незаконной прибыли у лица будет приравнена к международной правоохранительной санкции в рамках возможных внутренних и международных расследований.

Указанным обстоятельством меры, направленные на борьбу с коррупцией, не исчерпываются. Исходя из провозглашенного принципа справедливости, Конвенция предполагает возврат незаконных активов потерпевшим от преступлений либо иным законным собственникам.

Серьезную обеспокоенность у стран-участниц вызвала проблема незаконного обогащения старших публичных должностных лиц, членов их семей и их помощников. В общих чертах об этом говорится в преамбуле Конвенции.

Далее же по тексту при составлении последующих разделов этот тезис получил свое развитие. Однако в ходе обсуждения соответствующего раздела по нему возникли серьезные разногласия, вызванные существованием различных моделей национальных правовых систем (более подробно об этом будет сказано в ходе авторского анализа раздела о необоснованном обогащении).

На столь представительном международном форуме также прозвучала мысль о том, что на каждое государство возлагается институционная обязанность принимать все необходимые меры для искоренения коррупции. Такое радикальное видение перспектив решения проблемы свидетельствует о желании разработчиков Конвенции не ограничиваться разработкой только отдельных антикоррупционных инструментов, а создать комплексный и всеобъемлющий документ, позволяющий "поразить коррупцию в самое сердце".

Некоторые понятия международного права отнесены к категории так называемых этических принципов. Среди них следует назвать такие, как: справедливость и равенство перед законом, обеспечение открытости при управлении публичными делами, честность и неподкупность.

В преамбуле изложены основные международные документы, действующие в сфере борьбы с коррупцией, которые учитывались экспертами в ходе подготовки текста новой Конвенции. К сожалению, некоторые существенные международные источники по непонятным мне причинам не вошли в указанный список. Например, на основании резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г. на состоявшейся 101-й сессии утверждены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией. Многие европейские страны поддержали данные принципы и активно используют их в своем национальном законодательстве.

Такого же пристального внимания заслуживают специальная резолюция ООН "Коррупция среди чиновников" (Corruption in Public Authorities), принятая в 1990 году на 8-м конгрессе по предотвращению преступлений и обращению с правонарушителями, а равно ряд документов, принятых в 1995 году на 9-м конгрессе ООН в Каире.

Глава 1 названа "Общие положения" и включает в себя нормы, раскрывающие цели настоящей Конвенции, а также содержащие довольно объемный понятийный аппарат. На протяжении большинства состоявшихся сессий понимание участниками целей настоящей Конвенции менялось.

Например, в окончательном варианте документа из пункта "а" статьи 1 исключено указание о необходимости искоренить коррупцию.

По-видимому, возобладала точка зрения ряда криминологов, придерживающихся умеренного "антикоррупционного институционализма" (S. Rose-Ackerman).

Наряду с этим, стратегическая идея международного партнерства с целью искоренения коррупции осталась в преамбуле проекта конвенции, что придает документу несколько противоречивый характер. С одной стороны, страны участницы подчеркивают свое намерение полностью искоренить коррупцию, а с другой - исключают аналогичные положения из целей Конвенции.

Основные понятия, содержащиеся в разделе 1 "Общие положения", формировались под влиянием теории частно-публичных отношений. Это и не случайно, так как в соответствии с настоящей Конвенцией признак "публичности" получил доминирующее значение при определении правового статуса любого лица независимо от установленных организационно-правовых форм.

В отличие от ранее принятой Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, в которой признак "публичности" понимался в значении исполнения лицом публичной услуги либо с точки зрения отнесения конкретной должности к категории публичной (часть 4 статьи 8), рассматриваемая Конвенция в этом вопросе пошла дальше. В ней уже говорится о "публичной функции" как о непременном элементе публичного статуса лица и заметно расширяется перечень оснований, позволяющих такому лицу вступать в отношения с другими лицами в публичном качестве.

Как мне кажется, сформулированные в Конвенции концептуальные подходы в определенной степени опираются на ряд проведенных в рамках программы Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) микроэкономических исследований, которые в свою очередь привели к появлению теории "делегирования полномочий". Согласно ей возможности для коррупции имеют место в результате расхождения интересов агентов (посредников) и их патронов либо по причине выполнения агентами своих функций по собственному усмотрению.

Именно поэтому об осуществлении лицом публичной функции можно говорить в тех случаях, когда государство или иной государственный орган уполномочит это лицо на осуществление каких-либо действий. Правовые основания могут быть самыми разными, например договор либо доверенность. Однако непременным условием такого представительства является обязанность упомянутого лица осуществлять возложенную на него функцию от имени государства.

В определении "публичной функции" присутствует один очень важный нюанс, который серьезно меняет наше представление о публичной сфере осуществления государственных функций. Речь ведется о представительстве интересов "смешанных предприятий", которыми признаются частные предприятия с долей государственного участия. Несмотря на то что доля государственного участия в подобных предприятиях может быть самая разная, равно как и формы такого участия, Конвенция не упоминает более точных критериев, позволяющих относить эти предприятия к разряду смешанных.

Как это и положено в международных документах подобного уровня, центральное место в нем должна была занять дефиниция "коррупции". Вокруг данного определения велись наиболее ожесточенные споры. Эксперт от Франции, например, заявил, что предложенная дефиниция носит явно догматический характер, не учитывает особенностей национального языка и перевода.

С этим аргументом трудно не согласиться. Так, если в английском варианте под "коррупцией" понимается мздоимство, то французы ассоциирует данное явление со взяточничеством либо подкупом.

В итоге, по общему мнению большинства участников, составивших консенсус, принято решение не вводить указанное понятие в текст Конвенции, что и было сделано в итоговом документе.

Важно еще подчеркнуть, что хотя понятие "коррупция" и не раскрывается в понятийном аппарате Конвенции, оно выводимо из иных ее положений, шире используемых формулировок преступлений, непосредственно связанных с коррупцией. Пока еще трудно установить, где проходит водораздел между этими институтами, но уже сейчас заметны некоторые правовые трудности, которые могут возникнуть при применении данной Конвенции.

Во-первых, если существуют "преступления, непосредственно связанные с коррупцией", то соответственно нельзя исключить и преступлений, которые косвенным образом будут связаны с коррупцией.

Во-вторых, конвенционные требования отнесения установленных правонарушений к категории коррупционных весьма условны, в их описании не прослеживаются универсальные критерии, позволяющие с большой долей уверенности говорить о коррупционной природе таких нарушений. Отмеченные недостатки способны вызвать определенные расхождения на практике и замедлить ход проведения эффективной антикоррупционной политики.

Во время обсуждения понятий "доходы от преступления" и "конфискация" у некоторых экспертов возникли вполне резонные вопросы. Один из вариантов понятия "доходы от преступления" отождествлял с ними и так называемые "права или привилегии". Очевидно, что указанные категории, хотя и могут иметь имущественный характер, однако не могут рассматриваться в качестве объекта конфискации.

Так, если виновному лицу были оказаны какие-либо сексуальные услуги, то соответственно их нельзя в последующем изъять и тем более конфисковать.

То же самое наблюдается на примере почетного членства лица в элитном гольф-клубе, если такая привилегия получена им вследствие совершения коррупционных деяний. В итоге из этого понятия исключены ссылки на нематериальные предметы.

Ранее разработчики проекта рассматриваемого международного документа квалифицировали полученные лицом доходы как преступные при условии наличия их прямой или косвенной связи с преступлениями, признанными таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией (established in accordance with this Convention). В окончательном варианте эта концовка интерпретирована: для признания полученных доходов преступными достаточно установить прямую или косвенную связь с каким-либо преступлением.

Довольно непросто сформулирована дефиниция "незаконно приобретенные активы". От этого понятия зависит вопрос об объеме финансовых средств и иных имущественных преимуществ, которые предполагается возвращать странам, несущим определенные убытки от преступлений. Предвидя такие правовые последствия, разработчики Конвенции выделили в понятии "незаконно приобретенные активы" конкретные способы совершения преступлений (присвоение, хищение или растрата) и указали объект преступных посягательств - публичные финансовые средства либо казна.

На первый взгляд, использованная правовая терминология не представляет сложностей для точного понимания конвенционной нормы. Однако это не так. В текст Конвенции также включены другие формулировки преступлений, являющихся предикатными по отношению к полученным в результате их совершения доходам. В частности, в ней говорится о преступлениях, охватываемых настоящей Конвенцией (covered by this Convention).

Первая формулировка обязывает страны-участницы предусмотреть в своем внутреннем законодательстве уголовную ответственность за все преступления, признанные таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией. Если какое-либо преступление не нашло отражение во внутреннем уголовном законодательстве страны-участницы, то такое преступление получает статус лишь "охватываемого настоящей Конвенцией" со всеми вытекающими из такой формулировки правовыми последствиями.

Глава 2 названа "Меры по предупреждению коррупции" и занимает центральное место в самой Конвенции. В этом разделе впервые на столь высоком международном уровне сделана попытка определить существо и содержание политики предупреждения и противодействия коррупции. В отличие от набора отдельных мер, направленных против коррупции, политика предупреждения и противодействия коррупции подразумевает активное государственное участие и является более точным и всеобъемлющим инструментом в борьбе с этим общественно-опасным явлением. Данная политика строится с учетом оптимальных видов практики, направленных на предупреждение коррупции и возможности поддержания стандартов публичного аудита.

Непременным условием осуществления эффективной антикоррупционной политики является поддержание надлежащего режима поведения в публичном секторе.

Как и во многих других международных документах, посвященных проблеме коррупции, данная Конвенция содержит механизм предупреждения возникновения коллизии интересов. Этой цели служит установленная для публичных должностных лиц обязанность подавать декларацию о своих финансовых интересах и источниках доходов и в необходимых случаях публиковать эти сведения в средствах массовой информации.

Данная мера не является для нас новой. Она детально регламентировалась ранее подготовленными проектами законов "О борьбе с коррупцией".

Аналогичные механизмы предусмотрены в проекте закона "О противодействии коррупции".

Тем же целям - предотвращению конфликта интересов - служат положения Конвенции о порядке принятия и издания кодекса поведения публичных должностных лиц (стандартов поведения). Отдельные основополагающие принципы таких стандартов должны учитываться странами-участницами при разработке своего законодательства.

В проекте конвенции констатируется существование публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции. Для признания их таковыми криминологи берут за основу повышенную степень риска, сопряженную для коррупции. Исходя из подобной опасности в конвенцию включена контрмера против таких рисков, заключающаяся в осознании публичным должностным лицом возможного коррупционного влияния на него. Причем такая мера распространяется также на деятельность судебных органов. Согласно ей установленные правила и процедуры должны затрагивать не только деятельность непосредственно судей, но и работников судебных органов. В иных разделах Конвенции эта теория получит свое развитие через институт устранения конфликта интересов.

Существующая система оценки эффективности проводимой антикоррупционной политики (антикоррупционный мониторинг) охватывает правовую и практическую плоскости. На основании разрабатываемой конвенции в орбиту мониторинга включены правовые документы и соответствующие виды публичной практики, уязвимые с точки зрения коррупции. В ряде уже упоминавшихся национальных проектов законов против коррупции предусматривался более радикальный механизм, заключавшийся в обязательном проведении криминологической экспертизы как действующих правовых актов, так и разрабатываемых на предмет их коррупциогенности. По-видимому, провозглашая такие меры разработчики конвенции дадут возможность национальным юрисдикциям самим определять критерии риска коррупции (коррупциогенности) применительно к правовым актам и видам публичной практики, что вполне соответствует общим началам международного права.

В Конвенции специально выделяются отдельные сферы хозяйственной и финансовой деятельности, которые могут быть подвержены коррупции.

К ним относится сфера осуществления публичных закупок и управления публичными финансами. Для минимизации возможных негативных последствий от коррупции предлагается использовать оправдавшие себя на практике методы честного и открытого проведения конкурсов по отбору конкурентов, механизмы, препятствующие участию в конкурсе юридических и физических лиц, не отвечающих требованиям добросовестности.

И. Камынин,

старший прокурор управления правового обеспечения

Генеральной прокуратуры Российской Федерации

"Российская юстиция", N 4, апрель 2004 г.