Оказание услуг "новыми" бюджетными учреждениями: подходы к реформированию системы (Д.В. Жигалов, "Руководитель бюджетной организации", N 10, октябрь 2011 г.)

Оказание услуг "новыми" бюджетными учреждениями: подходы к реформированию системы

Настоящая статья содержит описание возможных методологических подходов к переходу от финансирования бюджетной сети к финансированию государственных (муниципальных) услуг (работ).

До вступления Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) в полную силу во многих регионах и муниципалитетах остается все меньше времени*(1). Предусмотренный Законом N 83-ФЗ новый порядок финансирования услуг (работ) бюджетных учреждений ставит в центр финансовых взаимоотношений учреждения с учредителем государственную (муниципальную) услугу (работу), которая должна быть должным образом оформлена, выделена в реестре государственных (муниципальных) услуг (работ), заказана у учреждения на нерыночной основе посредством установления государственного (муниципального) задания и оплачена по рассчитанной и утвержденной полной стоимости. Стоимость же услуги или работы рассчитывается на основе утвержденных нормативных затрат, связанных с ее оказанием либо выполнением.

Нормативные затраты при этом должны включать не только расходы, непосредственно связанные с предоставлением услуги или выполнением работы, но также долю расходов на управление учреждением, содержание закрепленных за учреждением зданий, сооружений, земельных участков. Указанная доля определяется путем "разнесения" общей суммы расходов учреждения на управление, содержание зданий, сооружений, земельных участков, которые осуществляются на текущей, регулярной основе для обеспечения нормального функционирования учреждения, между всеми услугами (работами), которые оказывает (выполняет) учреждение, в соответствии с выбранным методом распределения.

Нормативный метод финансирования работ является на сегодняшний день наиболее объективным и прозрачным для расчета необходимого объема бюджетного финансирования учреждений в привязке к объему оказываемых ими услуг и выполняемых работ.

Однако на сегодня у большинства государственных и муниципальных учреждений в России отсутствует прямая взаимосвязь между объемами финансирования их расходов и объемами и уровнем качества оказываемых данными учреждениями услуг. Это обусловлено спецификой сложившейся системы финансирования сети, соответственно, муниципальных и государственных учреждений на основе сметы. Сметный принцип подразумевает финансирование государственного или муниципального учреждения "за сам факт его существования" - без привязки к набору оказываемых учреждением услуг, их объему и качеству. Метод индексирования расходов предыдущих периодов, повсеместно применяемый в бюджетной системе РФ, в сочетании с принципом сметного финансирования учреждений приводит к значительному диссонансу между объемом и качеством услуг конкретных учреждений и объемами их бюджетного финансирования.

Переход от сметного принципа финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию по нормативам может осуществляться разными способами (с точки зрения сложности и затратности).

Комплексный подход к переходу от финансирования бюджетной сети к финансированию услуг и работ, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, предполагает выполнение следующих мер:

- инвентаризация и финансово-экономический анализ сети государственных (муниципальных) учреждений с позиции исполнения полномочий соответствующего уровня публичной власти, оценки объемов финансирования деятельности и имущества учреждений, дифференциации подушевой стоимости одинаковых услуг в разных учреждениях и состояния их материально-технической базы;

- определение уровня государственных (муниципальных) гарантий предоставления государственных (муниципальных) услуг и обеспечения условий оказания услуг (наличие необходимой площади, оборудования и т.д.);

- формирование стандартов качества государственных (муниципальных) услуг, содержащих четкие количественные параметры содержания услуг и расчет нормативных затрат на оказание услуг в соответствии с требованиями стандартов;

- утверждение целевой программы, нацеленной на "подтягивание" условий оказания услуг в отдельных государственных (муниципальных) учреждениях до уровня, закрепленного в стандартах качества соответствующих услуг.

Однако по причине сложности и затратности применения данного подхода в настоящее время его применяют лишь отдельные передовые регионы*(2), вступившие на путь преобразования бюджетной сети еще до принятия Закона N 83-ФЗ. Одним из таких регионов является Республика Татарстан.

Далее кратко опишем опыт Татарстана, чтобы на примере этой республики иллюстрировать суть комплексного подхода, а также длительность и трудоемкость его применения.

Опыт Республики Татарстан по реформированию бюджетной сети*(3)

Реформа бюджетного процесса в Татарстане началась с четкого распределения полномочий между органами государственной власти и закрепления их в так называемом кодификаторе функций, утвержденном постановлением Кабинета министров Республики Татарстан. Кодификатор государственных функций Республики Татарстан представляет собой четырехуровневую иерархическую структуру органов государственного управления, и каждый уровень этого управления закреплен в положении о соответствующем министерстве. Положения о министерствах сформированы таким образом, что за каждым министерством закреплен однозначный центр ответственности за ту или иную государственную функцию и услугу - в том числе по услугам (работам), оказываемым (выполняемым) государственными учреждениями Республики Татарстан.

При этом выбран принцип единственности "центра ответственности", который означает, что ответственность за конкретную функцию, услугу закрепляется только за одним министерством, все остальные могут быть только соисполнителями по данной функции, услуге. Такой способ формирования кодификатора функций выбран, в первую очередь, для исключения дублирования ответственности органов исполнительной власти республики.

Первый уровень кодификатора содержит функции управления сферами социально-экономического развития Республики Татарстан. Основная масса государственных услуг относится к разделу кодификатора "Управление социальной сферой". Следующим уровнем является отраслевая разбивка - на функции в сфере образования, культуры, здравоохранения и т.д. Ответственность за управление ими закреплена за соответствующими отраслевыми министерствами Республики Татарстан. На третьем уровне кодификатора функций непосредственно детализируются виды, например, образования, культурного обслуживания населения и т.д. Наконец, четвертый уровень корреспондируется с перечнем государственных услуг, который уже увязан с управлением конкретными функциями, то есть управлением библиотечным обслуживанием, управлением дополнительным образованием детей в сфере культуры и т.д.

Далее был сформирован перечень государственных услуг, которые закреплены постановлением Кабинета министров Республики Татарстан, являются конечными и не подлежат в краткосрочной перспективе каким-либо корректировкам.

Соответственно, подведомственная сеть государственных учреждений была тоже закреплена за соответствующими министерствами - как и государственные функции в кодификаторе, включающие управление предоставлением соответствующих услуг. Основными центрами ответственности здесь являются, конечно, министерства социальной сферы, которые имеют наиболее крупную структуру подведомственных учреждений. В Республике Татарстан сейчас более 13 тыс. государственных и муниципальных учреждений и порядка 12 тыс. из них подведомственны или "курируются" пятью министерствами социальной сферы.

Далее была проведена инвентаризация сети государственных учреждений (а муниципалитетам было рекомендовано провести инвентаризацию своей сети учреждений). Ее результатом стало определение состояния материально-технической базы учреждений, фактического наличия оборудования и имущества для оказания услуг, а также были выявлены диспропорции в подушевом финансировании услуг в учреждениях, оказывающих одноименные услуги. Кроме того, сеть государственных учреждений была приведена в строгое соответствие с полномочиями регионального уровня власти, и осуществлена оптимизация сети государственных учреждений.

По итогам проведенной инвентаризации из 799 государственных учреждений в Республике Татарстан осталось 770, то есть она рассталась с 29 учреждениями - либо в силу того, что они уже не предоставляли государственные услуги и не выполняли государственные функции, а просто "исторически" числились как государственные учреждения, либо в силу реорганизации (слияния и укрупнения) учреждений, которые дублировали функции друг друга. Одновременно проводилась работа по переводу отдельных учреждений в статус автономных. По состоянию на конец 2010 года в Татарстане действовало 151 государственное автономное учреждение, на конец 2011 года это число планируется довести до 223.

На основе проведенной инвентаризации учреждений в Республике Татарстан был определен и утвержден уровень государственных гарантий предоставления государственных услуг. Уровень гарантий определяет, сколько, собственно, услуг способен разместить регион в рамках имеющихся у него бюджетных ресурсов на базе существующей сети государственных учреждений, их материально-технической базы. Поэтому обеспечение социальной инфраструктурой, как и обеспеченность государственными услугами, также закреплена постановлением Кабинета министров Республики Татарстан по набору и объему услуг в различных отраслях, с тем чтобы в последующем в государственных заданиях данные предельные объемы были закреплены уже по всем учреждениям, которые подведомственны тому или иному министерству, реализующему полномочия в соответствующей сфере деятельности. В начале бюджетного процесса в очередном финансовом году перед формированием проектов государственных заданий учреждениям проводится анализ уровня государственных гарантий обеспеченности населения социальной инфраструктурой.

Следующим этапом реформирования системы оказания государственных услуг в Татарстане стало утверждение стандартов качества государственных услуг. На начало 2011 года в республике были приняты стандарты качества только по основным государственным услугам. В силу временных ограничений по оставшимся услугам, по которым стандарты качества пока не сформированы, подготовлены только требования к качеству (сокращенный вариант стандартов качества), которые в последующем будут расширены до полноценных стандартов качества услуг. Это делается для того, чтобы по всем государственным услугам было полное описание для потребителя всего того, на что он имеет право претендовать в рамках получения той или иной государственной услуги.

И только итогом всей этой работы в Республике Татарстан явился переход на нормативное финансирование государственных услуг и работ по всем государственным бюджетным и автономным учреждениям и последующее формирование республиканского бюджета в части финансирования бюджетных и автономных учреждений на основе нормативов. При этом понятно, что разные учреждения на начальном этапе перехода к нормативам оказались в разной степени подготовленными к нормативному финансированию: у одних сложившиеся затраты были гораздо выше норматива, у других гораздо ниже.

Естественно, что за один год ситуацию не привести к нормальной, поэтому в Татарстане используются поправочные коэффициенты, которые, как правило, внедряются на трехлетний период, и за три года приводится в соответствие фактическое финансирование учреждения с нормативным. За это время учреждения, которым не хватает объема финансирования по нормативам, постепенно доводятся до уровня нормативного финансирования, вместе с тем не снижая объемы финансирования учреждений, у которых сложился объем финансирования, превышающий нормативы. По учреждениям с превышающими норматив расходами финансирование просто "останавливается", то есть их расходы не индексируются из года в год и таким способом доводятся до нормативных параметров. Так, в течение трехлетнего горизонта Татарстан планирует нивелировать существующую разницу между фактическими расходами государственных учреждений и нормативными расходами.

Условия применения комплексного подхода к переходу от финансирования бюджетной сети к финансированию государственных (муниципальных) услуг (работ)

Комплексный подход к переходу от финансирования бюджетной сети к финансированию государственных (муниципальных) услуг (работ) требует первоначального определения уровня государственных (муниципальных) гарантий предоставления услуг согласно полномочиям соответствующего уровня публичной власти. Иными словами, до разработки нормативов на услуги, работы учреждений при таком подходе муниципалитет или регион должен сначала определить, в каком объеме он готов гарантированно финансировать предоставление услуг, работ по нормативам исходя из возможностей своего бюджета.

При комплексном подходе для расчета нормативных затрат на государственные (муниципальные) услуги необходимы конкретные ("счетные") стандарты оказания соответствующих услуг. "Счетный" стандарт услуги должен выступать в роли основы для разработки норматива затрат на ее предоставление, и, следовательно, его содержание должно быть возможно, условно говоря, "перевести в деньги"*(4).

В связи с этим, прежде чем приступать к расчету нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (работ), необходимо провести инвентаризацию и финансово-экономический анализ бюджетных (и автономных) учреждений для оценки степени дифференциации стоимости одинаковых услуг в разных учреждениях, уровня недофинансирования деятельности и имущества, состояния материально-технической базы учреждений.

Фонд "Институт экономики города" в рамках проекта по совершенствованию системы управления муниципальными активами, реализованного в 2010-2011 годах, сформировал информационную базу данных по активам (финансовым и нефинансовым) муниципальных учреждений городов-участников проекта - балансы активов-пассивов муниципальных учреждений, сгруппированных по характеру услуг (работ). Эксперты ИЭГ выполнили анализ данных балансов активов-пассивов по выделенным группам муниципальных учреждений.

Проведенный анализ был нацелен, помимо прочего, на объективное отражение ситуации с финансированием услуг учреждений и выявление существующих диспропорций в стоимости одинаковых услуг и финансировании капитализации имущества учреждений. Основными результатами анализа вполне ожидаемо явились следующие заключения:

- по большинству проанализированных групп учреждений в основных социальных отраслях (образование, здравоохранение, культура, спорт) отмечены высокие различия в подушевой стоимости услуг, что указывает на отсутствие связи между объемами финансирования учреждений и объемами оказываемых ими услуг;

- большинство учреждений в социальных отраслях "зарабатывают" незначительные объемы доходов от оказания платных услуг. В тех отраслях, где эти доходы являются существенными (здравоохранение) отмечена "традиционная" практика занижения учреждениями плановых доходов от оказания платных услуг из опасений, что им "урежут" объемы бюджетного финансирования;

- плохое состояние имущества, моральная и физическая изношенность материально-технической базы учреждений практически повсеместно в социальных отраслях, за исключением отдельных групп учреждений, оказывающих большие объемы платных услуг (например, стоматологических поликлиник);

- недофинансирование со стороны бюджета расходов на капитализацию (увеличение стоимости) имущества и материально-технической базы учреждений, необходимых для поддержания в рабочем состоянии имущества и оборудования, не говоря уже о модернизации материально-технической базы и капитальных ремонтах. Недостаток средств в местных бюджетах вынуждает муниципальные администрации перекладывать необходимость финансирования капитализации имущества на муниципальные учреждения за счет "заработанных" ими доходов от платных услуг.

Учитывая повсеместное применение сметного принципа финансирования бюджетных учреждений до принятия Закона N 83-ФЗ, можно утверждать, что сделанные выводы распространяются на ситуацию в подавляющем большинстве регионов и муниципалитетов РФ.

Исправить сложившееся положение представляется возможным только путем реформирования всей системы оказания услуг - через принятие "счетных" стандартов, определяющих содержание и количественно измеримые параметры качества каждой услуги, и установление уровня публичных гарантий предоставления определенного (минимального) объема услуг и обеспеченности их необходимой инфраструктурой.

Однако в условиях недостаточности финансовых ресурсов в большинстве муниципальных образований*(5) и во многих субъектах РФ на нормативное утверждение "счетных" стандартов качества услуг и гарантий по объемам услуг и обеспеченности инфраструктурой смогут решиться очень редкие регионы и тем более муниципалитеты.

В связи с этим, а также (что менее значимо) в силу сложности и трудозатратности комплексного подхода подавляющее большинство регионов и муниципальных образований начинают применять более упрощенные подходы к переходу от финансирования бюджетной сети к финансированию государственных (муниципальных) услуг (работ), позволяющие достаточно грамотно рассчитать нормативные затраты на услуги (работы) бюджетных учреждений, чтобы выполнить требования Закона N 83-ФЗ, и не более того.

Упрощенный подход к расчету нормативных затрат на услуги, работы, по сути, предлагается и Минфином в "Комплексных методических рекомендациях Минфина России органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ".

Вместе с тем федеральные нормативные правовые акты и рекомендации по расчету нормативных затрат носят достаточно общий характер и не содержат конкретизированных подходов к расчетам, в связи с чем их довольно сложно непосредственно применять для определения нормативных затрат на услуги, работы бюджетных учреждений. Для определения нормативов требуется более детализированный порядок, содержащий четкие указания на источники необходимых данных, способы их классификации и распределения, и варианты выполнения расчетов.

Упрощенный порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ)

Кратко охарактеризуем предлагаемый Институтом экономики города упрощенный порядок расчета нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Поскольку в отсутствии "счетных" стандартов качества государственных (муниципальных) услуг не представляется возможным определить стоимость услуг через натуральные нормы по всем параметрам, составляющим каждую услугу, для расчета нормативных затрат необходимо использовать данные о фактических расходах учреждений.

Для того чтобы определить расчетно-нормативную стоимость услуг (работ), оказываемых (выполняемых) бюджетными учреждениями в рамках государственных (муниципальных) заданий, необходимо предпринять следующие меры:

- Детализировать перечень государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых (выполняемых) учреждениями, для расчета нормативных затрат. Определить расчетные единицы услуг (работ).

- Подготовить информационную базу данных о фактических расходах учреждений, на основе которой в дальнейшем будут производиться расчеты нормативных затрат на услуги и работы.

- Классифицировать затраты учреждений на прямые (непосредственно связанные с оказанием услуг, выполнением работ) и косвенные (которые не относятся непосредственно к оказанию услуг и выполнению работ) с учетом от характера услуг и видов учреждений, сгруппированных по специфике деятельности.

- Выбрать методы распределения косвенных затрат по услугам, работам с учетом специфики услуг, работ, по которым производится расчет нормативных затрат.

- Выполнить расчеты нормативных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) учреждениями каждой выделенной группы.

Далее каждая из перечисленных мер описана более подробно.

Детализация перечня государственных (муниципальных) услуг (работ) и определение расчетных единиц услуг (работ)

Перечень государственных (муниципальных) услуг (работ) чаще всего не подходит для целей расчета нормативных затрат на оказание соответствующих услуг (работ). Как правило, услуги выделены достаточно крупно для того, чтобы рассчитать объективные нормативы. Например, нормативные затраты на выполнение работы по проведению выставочных мероприятий нельзя рассчитать в целом для любых выставочных мероприятий. Для определения объективных нормативов необходимо провести определенную типологию выставочных мероприятий в зависимости от разницы в их формате и как следствие дороговизне.

Кроме типологизации услуг, работ в зависимости от условий их предоставления и разницы в стоимости необходимо также определить расчетные единицы услуг и работ, на которые затем будут рассчитаны нормативные затраты. Часто в роли расчетных единиц по услугам, работам выступают непосредственно потребители, однако в зависимости от характера услуг могут применяться также иные расчетные единицы. Например, для библиотечного обслуживания расчетной единицей может являться книговыдача, поскольку один и тот же потребитель может несколько раз брать и сдавать книги из библиотечного абонемента в течение дня.

Сбор необходимых данных о фактических затратах учреждений

На этом этапе разрабатывается и заполняется учреждениями, для которых будут рассчитываться нормативные затраты на услуги и работы, подробный информационный запрос. В него включаются необходимые сведения о фактических расходах учреждений за предшествующие периоды, а также необходимая информация для последующего распределения косвенных (не связанных непосредственно с оказанием услуг, выполнением работ) затрат по услугам, работам.

Классификация затрат учреждений

При классификации расходов учреждения в целях расчета нормативных затрат на услуги и работы необходимо исключить все расходы, имеющие разовый, нерегулярный характер. Указанные нерегулярные расходы должны финансироваться отдельно от финансирования основной, текущей деятельности бюджетного учреждения по оказанию услуг и выполнению работ - посредством предоставления учреждению предусмотренных Бюджетным кодексом субсидий на иные цели или бюджетных инвестиций.

Для расчета нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) бюджетными учреждениями, используем следующую классификацию расходов учреждений:

- расходы, непосредственно связанные с оказанием услуг, выполнением работ (расходы на услуги);

- расходы, которые непосредственно не связаны с предоставлением услуг, работ, но являются необходимыми для обеспечения статуса учреждения - на управление и эксплуатацию здания учреждения, транспорт и связь, содержание имущества и пр. (статусные расходы).

Выбор методов распределения косвенных затрат по услугам, работам муниципального учреждения с учетом специфики услуг и работ, по которым производится расчет нормативных затрат

После того как фактические затраты учреждения разделены на расходы на услуги и статусные расходы, можно приступать к определению нормативных затрат, связанных с оказанием муниципальных услуг, выполнением работ. Этот процесс напоминает конструирование полного норматива (включающего как расходы на услугу, так и часть расходов на обеспечение статуса учреждения) из составляющих.

Расходы на услуги, работы - первый составляющий элемент и основа "конструкции" нормативных затрат на каждую соответствующую услугу, работу (типологизированную по разным вариантам оказания и стоимости).

Статусные расходы учреждения распределяются по услугам, работам в соответствии с выбранным способом такого распределения. Наиболее часто статусные расходы (расходы на содержание неиспользуемого имущества) распределяются по услугам (работам) пропорционально:

- трудозатратам основного персонала (работников, непосредственно участвующих в процессе оказания услуг или выполнения работ);

- фонду оплаты труда основного персонала;

- площади используемых зданий, сооружений, земельных участков (например, в отношении коммунальных расходов и расходов на содержание зданий, сооружений, земельных участков).

Сумма затрат, прямо отнесенных на услугу (работу) и соответствующей доли статусных расходов учреждения, определенной выбранным методом распределения, образуют величину нормативных затрат, связанных с оказанием государственной (муниципальной) услуги (работы). Суммы нормативных затрат на услуги, работы, помноженные на объемы оказания соответствующих услуг и работ бюджетным учреждением согласно заданию учредителя, образуют величину субсидии учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания). Напомним, что, помимо субсидии на выполнение задания учредителя, бюджетному (как и автономному) учреждению могут также предоставляться субсидии на иные цели и бюджетные инвестиции, предусмотренные на финансирование нерегулярных, "разовых" расходов, в том числе инвестиционного характера, не связанных с текущей деятельностью учреждения по оказанию услуг (выполнению работ) в рамках задания учредителя.

Существенный недостаток описанного упрощенного подхода к расчету нормативных затрат заключается в том, что выполнение расчетов на базе фактических затрат учреждений не позволяет установить объективно необходимый объем расходов на услугу, работу для ее предоставления с должным уровнем качества.

Способом решения данной проблемы является постепенное формирование "счетных" стандартов качества услуг, содержащих необходимые качественные параметры их предоставления, наряду с расчетом нормативных затрат "от фактических расходов учреждений" и последующее "подтягивание" нормативов до рассчитанной стоимости услуг, соответствующих стандартам. Таким образом, даже при использовании упрощенного подхода к изменению механизма финансирования "новых" бюджетных учреждений необходимо применять элементы комплексного подхода, описанного в настоящей статье.

Д.В. Жигалов,

руководитель сектора "Муниципальные финансы и

межбюджетные отношения" фонда "Институт экономики города"

"Руководитель бюджетной организации", N 10, октябрь 2011 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Переходный период по реализации данного закона установлен до 1 июля 2012 года, однако законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть предусмотрены иные даты окончания переходного периода на их территории. В большинстве регионов и муниципальных образований переходный период заканчивается 1 января 2012 года в связи с удобством перехода на новый порядок работы с нового финансового года, а не с его середины.

*(2) Многие муниципальные образования при реформировании бюджетной сети применяют отдельные элементы указанного подхода. Опыт же использования в муниципальных образованиях РФ подхода в полной мере автору статьи неизвестен.

*(3) При подготовке данного раздела использовалась информация из доклада заместителя директора Центра социальных и экономических исследований при Кабинете министров Республики Татарстан Е.Е. Черняковой "Опыт Республики Татарстан по повышению эффективности деятельности государственных и муниципальных учреждений" на семинаре Минфина 17 декабря 2010 года. Презентацию можно скачать на сайте Минфина: http://www1.minfin.ru/ru/budget/83-fz/discussions/.

*(4) Подробнее о разработке "счетных" стандартов качества услуг см. брошюру: Перцов Л.В. Разработка и применение стандартов качества государственных (муниципальных) услуг (работ) / Л.В. Перцов. - Фонд "Институт экономики города", 2011; статью К.Г. Чагина "Изменения в жизни бюджетных учреждений: финансирование из бюджета, имущественные отношения и совершение сделок", N 12, 2010.

*(5) См., например, статью: Жигалов, Д.В., Перцов, Л.В. Финансовые основы местного самоуправления: итоги 2000-х годов / Д.В. Жигалов, Л.В. Перцов // Бюджет. - 2011. - N 7.