Частные кодификации и их роль в совершенствовании действующего законодательства (Д.В. Чухвичёв, "Гражданин и право", N 12, декабрь 2009 г.)

Частные кодификации и их роль в совершенствовании действующего законодательства

Одной из наиболее заметных проблем современного российского законодательства является его недостаточная системность. Активное принятие новых законов, дополнение и изменение уже существующих правовых актов (в том числе и принятых недавно) - все это не могло не сказаться на нормативном комплексе, служащем основой правового регулирования в нашей стране.

Эта проблема не является чисто российской. Постепенная утрата системности в ходе развития и совершенствования законодательства в той или иной степени присуща практически всем правовым системам, входящим в романо-германскую правовую семью, в которых нормативные правовые акты выступают основным источником права.

Лучшим выходом из этой ситуации является периодическое проведение кодификаций, которые предполагают систематизацию определенной составляющей действующего законодательства путем создания комплексного закона, в котором по специальной методике компактно и логически связно излагаются и закрепляются нормы права, ранее изложенные в систематизируемом массиве нормативных правовых актов. Кодификации выступают в качестве безотказного средства обеспечения сохранения необходимой системности законодательством в ходе его непрерывного поступательного развития. Постоянное увеличение количества законов и подзаконных актов влечет за собой необходимость периодического проведения кодификаций. В связи с этим в некоторых юридических школах*(1) даже возникла теория о необходимости так называемой непрерывной кодификации, о том, что создание новых кодексов возможно не только как элемент радикального обновления определенного сегмента правового регулирования, не только как формальное закрепление достижения очередного этапа в развитии законодательства, но и как зачастую необходимое текущее совершенствование и упорядочение нормативно-правового массива, что кодификации необходимы не как периодическое, а как постоянное его совершенствование.

Однако в нашей стране потенциал кодификаций как средства преодоления несовершенства в правовом регулировании в настоящий момент в полном объеме не реализуется. Кодификации, необходимость которых давно назрела, не проводятся, законодательство во многих отраслях остается бессистемным и запутанным (и эта бессистемность все усиливается). Существующие кодексы не совершенствуются, принимаются отдельные законодательные акты, дополняющие и изменяющие их без учета логики изложения юридических норм (что также не способствует системности и эффективности правового регулирования). Практически не принимаются необходимые меры для упорядочения действующего законодательства.

Можно выделить множество причин нежелания (или неспособности) отечественных законодателей использовать кодификации как средство обеспечения системности законодательного материала. Нельзя не отметить, что многие из этих причин носят субъективный характер. К сожалению, в процессе законотворчества в России при создании и реформировании законодательства недостаточно используются возможности отечественной научной юридической школы. Решающую роль в формировании законодательства в современных условиях играют государственные служащие, в основном работники специализированных юридических подразделений министерств и ведомств. Они руководствуются в основном эмпирическим опытом законотворческой работы (личным и чужим), а вот научное обоснование их деятельности, подведение под формирование и совершенствование системы нормативных правовых актов доктринальной базы, к сожалению, оставляет желать лучшего. Чиновники предпочитают осуществление законотворчества привычным, накатанным путем. Они создают новые законодательные акты, дополняя нормативно-правовой материал, увеличивая его объем и усиливая тем самым его бессистемность. Практика показывает, что многие из них не вполне понимают место кодификаций в отечественной правовой системе, их роль и значение в механизме правового регулирования. Кроме того, эти субъекты обычно не имеют необходимых знаний о приемах и способах проведения кодификаций, в частности о методике определения предмета кодификации и установления готовности комплекса нормативных правовых актов к столь радикальному совершенствованию.

Представляется, что одним из способов хотя бы частичного исправления этого положения являются частные кодификации, которые в сложившейся ситуации становятся важной формой помощи в совершенствовании действующего законодательства.

Частные кодификации представляют собой составление частными лицами нормативного акта, логически связно выражающего правовые предписания, объединенные общностью предмета, целей и методов регулирования, но разбросанные по множеству различных нормативных правовых актов. Такие кодексы официально не имеют юридической силы и не могут выступать как общеобязательные регуляторы общественных отношений. Они могут иметь только рекомендательный характер. Однако свою регулятивную функцию они, тем не менее, выполняют. Субъекты определенного комплекса правоотношений получают нормативные предписания в действующей редакции и в систематизированной форме. Конечно, заменить официальную законодательную кодификацию такие частные систематизации законодательства не могут, но в совершенствовании правового регулирования они играют весьма позитивную роль и способны хотя бы отчасти решить проблему бессистемности действующего законодательства. В связи с этим представляется целесообразным исследование частных кодификаций как важного элемента систематизации массива нормативных правовых актов.

Частные кодификации осуществляются лицами, не обладающими полномочиями законотворчества. Можно выделить две основные категории таких субъектов.

К первой относятся ученые-правоведы, специализирующиеся в своих исследованиях на кодифицируемой отрасли правового регулирования. Они используют частные кодификации как метод выражения в нормативной форме сделанных ими доктринальных заключений об основных закономерностях функционирования отраслей или институтов права, о сути, смысле, целях и форме выражения отдельных предписаний, о связи между ними, а также о желательной форме внешнего выражения и формального закрепления норм права. Частные кодификации позволяют юристам-аналитикам проверить состоятельность их теорий на практике.

Второй группой возможных авторов частных кодексов выступают юристы-практики, работающие с комплексом нормативных правовых предписаний, нуждающихся в кодификации. Для них частные кодификации - способ облегчить свою работу путем систематизации используемых ими норм, сделав более удобным их восприятие и использование. Такую частную систематизацию, предполагающую моделирование единого логически связного и последовательного закона, не следует путать с инкорпорацией (тоже весьма распространенной и популярной среди практикующих правоведов), когда составляется сборник нормативных правовых актов (объединенных, например, общностью предмета правового регулирования) без изменения их содержания, без нового формулирования правовых предписаний.

Для юристов-практиков проведение частных кодификаций является способом исправить (хотя бы неформально, путем создания рекомендательного по своему характеру комплексного акта) несовершенство, бессистемность законодательных предписаний, с которыми они столкнулись в своей работе и которые осознали гораздо раньше официальных законодателей, слабо знакомых с насущными проблемами правового регулирования отдельных сторон общественной жизни. Примером такой частной кодификации в нашей стране может послужить Кодекс корпоративного поведения, разработанный юридической фирмой "Кудерс бразерс", который выступил средством упорядочения разрозненного, неполного и противоречивого правового регулирования корпоративных отношений*(2).

Характерной чертой частных кодификаций, проводимых юристами-практиками, является высокая степень востребованности, полноты и подробности изложения в них норм. Возможно, именно этим и объясняется то, что такие кодификации проводятся чаще и внимания им органами государственной власти уделяется больше. Однако нельзя не отметить и такие слабые стороны создаваемых в результате работы юристов-практиков частных кодексов, как оставляющий желать лучшего уровень научной проработки и, как следствие, недостаточность общих положений, несовершенство логики, стиля и языка, большой объем и низкая степень компактности.

Можно предположить, что наиболее оптимальным для проведения частной кодификации окажется вариант, когда она будет осуществляться совместными усилиями двух вышеизложенных категорий субъектов. Это позволит совместить в создаваемых частных кодексах полноту и объективность излагаемых норм с компактностью, системностью и научностью.

Можно также выделить еще один субъект проведения частных кодификаций - международные организации. Главной целью проводимых (а точнее, инициируемых) ими кодификаций является унификация в различных государствах правового регулирования определенной сферы общественной жизни. В качестве примера следует привести создание в рамках Европейского сообщества так называемого Европейского договорного права. Подобные кодификации осуществляются и иными международными организациями для составления законодательства, общего (или рекомендуемого) для стран - участниц этих организаций (особенно велика их роль в странах Центральной и Южной Африки). Данная тенденция получает все большее распространение. Впрочем, сами международные организации такой работой не занимаются. Они поручаются либо ученым, либо юристам-практикам, а чаще всего - коллективам, включающим в себя и тех и других. Учитывая этот факт, методологически, а также по составу участников выделение этого вида частных кодификаций может рассматриваться как весьма условное.

Результатом частных кодификаций, как отмечалось выше, являются частные кодексы. Они не выступают как элемент действующего законодательства и не обладают общеобязательной юридической силой. Однако влияние на правовое регулирование частные кодификации и их результаты все же оказывают. Частные кодексы, имея рекомендательный характер, выступают, если можно так выразиться, суррогатом системообразующего нормативного акта для определенной сферы правового регулирования.

По своей форме, а также по методике составления частные кодексы практически идентичны кодексам официальным, входящим в систему действующего законодательства; в этом их основная ценность. Можно выделить целый ряд последствий проведения таких систематизационных работ, нацеленных на осуществление кодификации определенной группы юридических норм.

1. Проведение частных кодификаций указывает участникам законотворческой деятельности на необходимость осуществления официальной кодификации. Оно свидетельствует о том, что к кодификации готов определенный сегмент системы права (и, соответственно, системы законодательства). Сам факт стремления юристов-практиков или ученых-правоведов самостоятельно кодифицировать определенный сегмент действующего законодательства говорит о том, что входящие в этот комплекс нормативные правовые акты без обобщенной систематизации уже не в состоянии полноценно выполнять свои функции. К сожалению, отечественные государственные служащие, определяющие процесс формирования и совершенствования системы законодательства, фактически демонстрируют в последнее время полное отсутствие умения констатировать необходимость проведения кодификаций, устанавливать готовность к такому процессу определенного комплекса юридических норм. Отечественные ученые, специализирующиеся на проблемах некоторых отраслей (институтов) права, а также юристы, работающие с этими структурными составляющими системы права, гораздо раньше чиновников сталкиваются с проблемами, порождаемыми бессистемностью законодательства, и гораздо более эффективно определяют необходимость именно кодификации (а не иных, менее радикальных и менее эффективных способов совершенствования законодательства). Частным лицам не присущи такие традиционные для чиновников слабости, как отсутствие собственной инициативы, стремление сохранить все как есть, боязнь радикальных шагов, желание не выходить за пределы воли руководства. Именно эти качества в значительной степени препятствуют государственным деятелям инициирование принятия проектов необходимых кодификационных нормативных правовых актов. Не подвержены субъекты частных кодификаций и влиянию политической конъюнктуры, которая является главным препятствием на пути эффективной законотворческой деятельности парламентариев.

Все это предопределяет целесообразность изучения официальными лицами, ответственными за обеспечение системности действующего законодательства, практики частных кодификаций с целью определения возможности и необходимости осуществления официальных кодификаций.

2. Проведение частных кодификаций учеными-правоведами дает прекрасную возможность обеспечить высокую степень научной обоснованности предстоящих официальных кодификаций. Юридические конструкции, апробированные при проведении частных кодификаций, успешно используются при официальной систематизации законодательства. Частные кодификации позволяют сформулировать общие положения, трансформируя в нормативные предписания элементы научно-правовых доктрин (что само по себе непросто и требует высокого уровня как научной, так и профессиональной юридической подготовки). Обоснованность выдвигаемых в ходе неофициальных кодификаций научных выводов и сформулированных на их основе общих положений может быть проверена путем научного обсуждения и критики различных положений частных кодексов.

3. Проведение частных кодификаций помогает не только правильно сформулировать наиболее важные положения будущих кодексов, но и смоделировать наиболее оптимальную их структуру. Авторы частных кодификаций находят наиболее подходящую (по их мнению) структуру для создания определенных кодексов, отражающую специфику правового регулирования кодифицируемым комплексом юридических предписаний. Это очень важно для обеспечения эффективности создаваемых в ходе кодификации нормативных правовых актов.

4. Проведение частных кодификаций является своего рода опытом, экспериментом. Оно обеспечивает фактически материал для вывода об обоснованности (или, напротив, необоснованности) тех или иных методов систематизации определенных юридических норм, о том, подходят ли эти методы для отражения специфики кодифицируемого нормативно-правового образования. Мировой юридической наукой разработаны различные методологии, множество приемов и способов осуществления кодификации, которые определяют структуру создаваемого законодательного акта, характер используемых предписаний, их форму и соотношение между собой, место этого акта в системе законодательства и в его соотношении с иными актами. Приступая к кодификации, важно выбрать правильную методику, позволяющую добиться максимального успеха при существующем состоянии кодифицируемого правового массива.

5. Частные кодификации способны помочь в решении такой проблемы, как нехватка необходимых кадров, обладающих должным уровнем профессиональной подготовки. Проведение частных кодификаций способствует не только апробации теоретически разработанных приемов и способов законодательной систематизации имеющегося нормативно-правового материала, но и практическому овладению этими методами определенным кругом людей. Причем правильная организация этого процесса позволяет привлечь к такой тренировочной кодификации максимальное число людей, например путем установления студентам, изучающим правоведение, практических заданий, связанных с кодификацией. Проведение частных кодификаций может выступать элементом, одной из форм изучения законодательной техники.

Осуществление частных кодификаций способствует не только освоению методологии систематизации действующего законодательства, но и популяризации некоторых приемов и способов, а также самой идеи кодификации. Субъекты правоотношений, связанные так или иначе с работой частных кодификаторов, получают возможность познать все преимущества как регулятивного функционирования кодифицированных правовых предписаний, так и определенных методов осуществления самой кодификации. Это немаловажно для повышения профессионального уровня отечественных законодателей (как потенциальных, так и реальных) и вообще уровня их правовой культуры.

Все вышеизложенное свидетельствует о важности частных кодификаций, о том, что они могут оказать большую помощь при решении проблем, связанных с ликвидацией бессистемности законодательства в современной России. Возникает вопрос: как можно оптимально использовать их потенциал?

В первую очередь для этого государство должно способствовать развитию такой практики. Стимулирование частных кодификационных процессов возможно с помощью целого комплекса методов. Можно, например, порекомендовать заинтересованным в совершенствовании механизма отечественного законодательства государственным структурам объявить конкурс на составление лучшего частного кодекса (это не просто стимулирует самостоятельные кодификационные работы, но и дает возможность выявить лучшие варианты). Кроме того, возможны адресные задания исследовательским организациям или юридическим фирмам на проведение пробной кодификации в интересующих официальных законодателей сферах правового регулирования. Подобная практика в России имела место, но она, к сожалению, не получила необходимого распространения.

Изучение законодательной техники, методологии создания и совершенствования системы нормативных правовых актов должно стать неотъемлемой частью профессиональной подготовки юристов. В том числе им необходимо освоить и технику кодификации. Практика проведения и результаты частных кодификаций подлежат тщательному исследованию и анализу официальными государственными структурами, участвующими в процессе законотворческого механизма правового регулирования. Их необходимо учитывать при планировании законотворческой работы, при определении методологии грядущего законотворчества. И естественно, с результатами работы частных кодификаторов и с их выводами необходимо соотнести свои действия законодателям в ходе их работы.

Следует отметить, что все изложенные выше преимущества частные кодификации дадут только при условии, что законодатели (а также иные структуры, определяющие состояние законодательства) будут стремиться к системности и полноте законодательного регулирования, стимулируя создание эффективного, полного и системного законодательства. Для того чтобы существовала возможность использовать результаты частных кодификаций в целях совершенствования системы законодательства, официальные участники законотворческого процесса должны осознавать роль и значение легальных кодификаций, понимать, что именно эта форма законотворчества является лучшим способом борьбы с бессистемностью нормативно-правового массива. В противном случае частные кодификации могут сыграть дурную шутку с законодательством, законсервировав его недостатки, порожденные бессистемностью.

Одним из условий эффективности кодификации является ее своевременность. Равно вредны для правового регулирования как проведение преждевременной кодификации, так и задержка ее проведения. С одной стороны, кодификация целесообразна только после того, как систематизируемые нормативные правовые акты в совокупности закончили свое формирование в качестве определенной системы норм права (отрасли, подотрасли, института, подынститута), и серьезные изменения в этой системе становятся маловероятными. Кодификация предполагает стабильность подпадающего под нее нормативного массива, так как создаваемый в результате акт законодательства должен быть устойчивым, не нуждаться в постоянных обновлениях. Если же в кодифицируемой отрасли (подотрасли, институте) права продолжается развитие, если она еще не представляет собой сформировавшуюся нормативно-правовую систему, если в этой области правового регулирования возникают новые акты и изменяются старые, то в этих условиях кодификация становится бессмысленной, она не достигает своей главной задачи - единства и системности законодательного регулирования. Как отмечал С.С. Алексеев в начале 90-х годов, выступая за тщательную проработку положений будущего Гражданского кодекса, "...закрепи в Кодексе переходные положения, рассчитанные на сегодняшние противоречивые, порой уродливые, прогосударственные реалии, он бы эти реалии увековечил, зафиксировал надолго вперед"*(3).

С другой стороны, задержка с проведением кодификации недопустима, промедление с осуществлением этого вида систематизации законодательства может повлечь не менее негативные последствия. "Созревший" для кодификации нормативно-правовой комплекс без этой систематизации не может рассматриваться как полноценный инструмент правового регулирования. Путаясь в огромном бессистемном массиве законодательства, испытывая постоянные затруднения с определением подлежащих применению актов, субъекты правоотношений не будут иметь возможности полноценно и системно строить свое поведение на основе требований и принципов права. В результате правозначимое поведение может оказаться вне сферы правового регулирования, люди привыкнут определять его не на основе норм права, а руководствуясь другими регуляторами (которые могут носить и неправовой характер): обычаями, собственными представлениями о добре и зле, религиозными нормами и т.д. И не последнюю роль в этом могут сыграть результаты частных кодификаций. Их результаты, частные кодексы (естественно, при условии удачи их авторов, а также широкой известности) могут фактически использоваться субъектами правоотношений для определения своего правозначимого поведения. В такой ситуации частные кодексы выступают как суррогат, заменитель отсутствующего системообразующего закона, и такое положение становится для людей привычным.

История развития права дает множество примеров этого. Одними из первых известных исторической науке кодификаций, которых со всем основанием можно назвать частными, следует считать Кодекс Грегориана (291 г. н.э.) и Кодекса Гермогениана (295 г. н.э.), которые были созданы по инициативе юристов и собрали в себе изданные во II-III вв. н.э. императорские предписания по различным вопросам частного права, дабы облегчить их применение практиками. Долгие годы эти документы использовались как официальные источники римского частного права. В средневековой Франции огромную роль в правовом регулировании играли частные сборники кутюмов (французских правовых обычаев того времени): "Совет другу" (1254-1258), "Книга о правосудии и речи адвоката" (1255-1260), "Учреждения святого Людовика" (1270) и, наконец, самый известный из таких сборников - "Кутюмы Бонвези" (1283). В XVII в. в Европе составленные частными лицами своды норм права фактически определяли правовую жизнь. В настоящее время результаты частных кодификаций (так называемые "restatmens") активно используются в правовом регулировании в США (в правовой системе этого государства кодификации официальные известны, однако играют в его функционировании далеко не однозначную роль). Подобная практика наглядно демонстрирует, что длительное использование частных кодификационных правовых сборников вместо официальных законодательных актов сильно затрудняет дальнейшую систематизацию нормативно-правового массива. Фактически основная тяжесть правового регулирования в такой обстановке переносится с нормативных правовых актов на иные источники, которые в силу большой востребованности постепенно начинают вытеснять законодательство. Это еще в большей степени десистематизирует правовое регулирование, закрепляя существующее положение и препятствуя его дальнейшему исправлению.

Все вышеизложенное дает основания для вывода о том, что частные кодификации могут сыграть важную роль в облегчении условий работы законодателям, имеющим целью осуществление обобщенной систематизации массива действующих нормативных правовых актов, но не могут рассматриваться как альтернатива официальным законодательным кодификациям.

Д.В. Чухвичёв,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 12, декабрь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Кабриак Р. Кодификации / Пер. с фр. М., 2006. С. 297-310.

*(2) Для иллюстрации регулятивной эффективности этого документа достаточно сказать, что он был рассмотрен и одобрен на заседании Правительства России 28 ноября 2001 г. и рекомендован к применению для регламентации корпоративных отношений Распоряжением ФКЦБ РФ от 4 апреля 2002 г. N 421/р "О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения".

*(3) Алексеев С.С. Уроки. Тяжкий путь России к праву. М., 1997. С. 142.