Пояснительная записка к проекту федерального закона N 545863-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 545863-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Одной из приоритетных задач, стоящих перед государством, является социально-экономическое развитие сельских территорий и повышение деловой активности на селе. На решение этой задачи ориентирована система потребительской кооперации Российской Федерации - по существу, единственная негосударственная система, объединяющая потребительские общества и союзы разных уровней и координируемая Центросоюзом Российской Федерации. Организации потребительской кооперации системы Центросоюза осуществляют торговое и бытовое обслуживание жителей около 89 тыс. населенных пунктов (в 54 тыс. из них проживает менее 100 человек), заготовку и переработку выращенной ими, а также другими малыми формами хозяйствования сельскохозяйственной продукции.

Осуществляя обслуживание населения с низким уровнем доходов, вся хозяйственная деятельность потребительской кооперации носит скорее социальный, чем коммерческий характер.

Из-за низкой покупательной способности сельского населения кооперативные магазины реализуют в основном продовольственную группу товаров, в которой почти 35 процентов составляют товары первой необходимости: хлеб и хлебопродукты, растительное масло, соль, сахар, чай. Более того, несмотря на то, что содержание магазинов в мелких и отдаленных населенных пунктах убыточно (расходы на их содержание превышают 1 млрд. рублей), товары в них реализуются по тем же ценам, что и в районных центрах. В результате уровень рентабельности кооперативной торговли в целом составляет порядка одного процента.

Организации потребительской кооперации за счет собственных средств, практически заново развивают на селе бытовое обслуживание. Их усилиями создана система, позволяющая оказывать услуги жителям как крупных, так и малонаселенных поселений. Сегодня услугами кооперативных парикмахерских, мастерских по ремонту и пошиву одежды и обуви, ремонту сложной бытовой техники, ремонту и строительству жилья, услугами по дроблению зерна и сепарированию молока, вспашке огородов, заготовке дров, сена и другими видами могут пользоваться жители не только крупных, но и многих небольших населенных пунктов.

В мелких поселениях, где не эффективно открывать стационарные пункты бытового обслуживания, кооперативные магазины принимают заказы на ремонт холодильников, телевизоров, другой бытовой техники, ремонт обуви и одежды, в мелкие населенные пункты для оказания услуг населению выезжают разъездные мастера. Всего в потребительской кооперации предоставляется более 140 видов услуг, при этом пенсионерам, инвалидам, многодетным семьям услуги предоставляются со скидкой.

Помимо бытовых услуг, почти в 12 тыс. населенных пунктах через кооперативные аптеки и ветеринарные аптеки, пункты, отделы в магазинах сельскому населению реализуются лекарственные и ветеринарные препараты, предметы медицинского назначения. В кооперативных магазинах организовано 12,7 тысяч библиотек, почти 17 тысяч бесплатных чайных столов, территории 3,5 тысяч магазинов оборудованы детскими игровыми площадками. На обустройство и содержание объектов социальной сферы ежегодно расходуется до 500 млн. рублей.

Потребительская кооперация являются крупным работодателем на селе. Закупая сельскохозяйственную продукцию у населения, лекарственное сырье, грибы, дикорастущие плоды и ягоды организации потребительской кооперации обеспечивают сбыт продукции, а фактически предоставляют работу для 1,3 млн. человек. За прошлый год за сданную сельскохозяйственную продукцию населению было выплачено 17,5 млрд. рублей.

Решение поставленной государством задачи по социально-экономическому развитию сельских территорий и повышению деловой активности на селе невозможно без совместной выработки и реализации общей стратегии сохранения и развития материально-технической базы потребительской кооперации России, в связи с чем, вопросы координации деятельности кооперативных организаций из единого центра, контроля за сохранностью кооперативной собственности являются одними из наиболее значимых направлений деятельности Центросоюза Российской Федерации.

Материально-техническая база потребительской кооперации России создавалась на протяжении нескольких десятилетий за счет централизованных фондов, распределяемых Роспотребсоюзом (в 1992 году переименован в Центросоюз Российской Федерации). В связи с этим, большая часть объектов недвижимого имущества потребительских обществ и союзов потребительских обществ была построена еще в советский период. Кроме того, часть объектов была передана потребительским обществам и союзам потребительских обществ безвозмездно Центросоюзом Российской Федерации в 1992-1993 годах.

В середине 90-х годов усилились тенденции по дезинтеграции системы потребительской кооперации, неоправданному, а порой и незаконному отчуждению кооперативной собственности, что в итоге может привести к исчезновению потребительской кооперации как единой системы и важного элемента социально-экономического механизма России. В сложившейся ситуации без внесения соответствующих изменений в законодательство эти процессы невозможно остановить.

Потребительское общество, как основной элемент системы потребительской кооперации России, представляет собой способ самоорганизации граждан и (или) организаций в потребительский сфере, не связанной с достижением целей предпринимательской деятельности. Его члены являются потребителями товаров (работ, услуг) и, как правило, не имеют опыта управления юридическим лицом либо ведения предпринимательской или иной экономической деятельности. Имеют место случаи, когда выборные и (или) назначаемые должностные лица узурпируют власть в организациях потребительской кооперации, превращая их в собственный бизнес.

В этих условиях функционирование потребительских обществ требует дополнительных гарантий защиты прав и законных интересов их членов. Кроме того, не все организации потребительской кооперации занимаются традиционными видами деятельности. По этим причинам дополнительной защиты требуют права и законные интересы государства и третьих лиц в отношениях с потребительским обществом и правопорядок в целом.

Наиболее эффективным механизмом обеспечения прав и законных интересов в указанных случаях является введение системы ревизионного контроля финансово-хозяйственной деятельности потребительских обществ. Аналогичные системы предусмотрены Федеральными законами "О сельскохозяйственной кооперации", "О кредитной кооперации" и другими.

Предлагаемый законопроект направлен, прежде всего, на обеспечение защиты имущественных и иных прав потребительских обществ и их членов, преодоление дезинтеграционных процессов в системе потребительской кооперации, укрепление её материально-технической базы, пресечение случаев незаконного отчуждения имущества и злоупотреблений должностных лиц потребительских обществ и союзов потребительских обществ путем усиления контроля сохранности кооперативной собственности, совершенствования механизма контрольно-ревизионных проверок в системе потребительской кооперации.

Контрольные полномочия союза уже предусмотрены действующим Законом Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" (далее- Закон), который (п. 5 ст. 31) определил право союза осуществлять контрольные и распорядительные функции в отношении как потребительских обществ, которые являются членами данного союза, так и созданных потребительскими обществами соответствующих союзов потребительских обществ. Законом определено (абз. 9 ст. 1) понятие контрольно-ревизионного управления союза, как структурного подразделения союза потребительских обществ, осуществляющего проведение проверок деятельности организаций потребительской кооперации в соответствии с решениями правления союза. Статьей 6 Закона также предусмотрены административные санкции в отношении должных лиц обществ и союзов, уклоняющихся от проведения указанных проверок.

Однако Закон не предусматривает порядок и механизм проведения указанных контрольно-ревизионных проверок деятельности организаций потребительской кооперации. В целях устранения этого пробела законопроектом предлагается дополнить Закон статьей 38.1, которая определяет порядок проведения контрольно-ревизионных проверок и принятия мер по результатам этих проверок.

Для реализации союзом потребительских обществ контрольно-ревизионных функций в отношении организаций потребительской кооперации предлагается законодательно определить их следующий перечень:

контроль деятельности, в части соблюдения проверяемыми организациями норм настоящего Закона, иных федеральных законов, исполнения решений органов управления союза, положений учредительных документов и условий членства в союзе, достоверности бухгалтерской (финансовой) и статистической отчетности, наличии нарушений, влекущих ухудшение результатов их финансово-хозяйственной деятельности и (или) их несостоятельность (банкротство);

ревизия финансово-хозяйственной деятельности;

выдача предписаний об устранении выявленных нарушений.

Также предлагается наделить союз по результатам проведенной им ревизионной проверки правом применить к проверяемым организациям и их выборным или назначаемым руководителям следующие меры:

вынесение предписания, обязывающего устранить выявленные нарушения и устанавливающего сроки устранения таких нарушений;

рекомендация потребительскому обществу или союзу в предусмотренном их уставами порядке применить меры дисциплинарного взыскания к лицу, являющемуся выборным или назначаемым руководителем в данном союзе или потребительском обществе;

отстранение от исполнения полномочий председателя совета, членов совета или председателя правления проверяемого потребительского общества или союза.

Законопроектом вносятся уточнения в определенную Законом трехуровневую систему союзов потребительских обществ, предусматривающую создание и функционирование:

- районного союза, членами которого являются потребительские общества района,

- регионального (окружного, областного, краевого и республиканского союза), членами которого являются потребительские общества и (или) районные союзы округа, области, края или республики;

- центрального союза России, членами которого являются потребительские общества и (или) региональные союзы.

Однако действующим законом не определены и не разграничены в достаточной мере функции и полномочия регионального и центрального союза. Поэтому предлагается дополнить закон статьёй 37.1 Функции регионального союза и статьёй 37.2 Функции центрального союза.

Законом (статья 6) предусмотрено право отстранения от должности выборных должностных лиц потребительского общества или союза потребительских обществ, нарушающих права пайщиков, настоящий Закон, уставы потребительского общества или союза потребительских обществ, допускающих наносящие ущерб потребительской кооперации злоупотребления. Однако Законом не предусмотрен механизм управления потребительским обществом или союзом, в которых руководители были отстранены от должности за указанные нарушения, до периода выборов новых должностных лиц в соответствии с их учредительными документами.

С целью устранения указанного пробела законопроектом предусматривается, что в случае отстранения от должности председателя совета потребительского общества или союза, союз потребительских обществ обязан назначить исполняющего обязанности председателя совета потребительского общества или союза из числа пайщиков потребительского общества или представителей потребительских обществ союза, и в срок, не превышающий двух месяцев, созвать и провести под председательством своего представителя внеочередное общее собрание потребительского общества или союза.

Законопроектом предусматривается норма, согласно которой преобразование потребительского общества осуществляется по единогласному решению всех пайщиков потребительского общества, принятому с учетом заключения регионального или центрального союза. Решение об иных формах реорганизации потребительского общества предлагается принимать квалифицированным большинством не менее трех четвертей голосов пайщиков потребительского общества.

Законом определено, что помимо иных источников имущество союза формируется за счёт взносов членов союза. Однако понятие членского взноса в Законе отсутствует. В целях устранения данного пробела законопроект предусматривает указанное понятие, которое соответствует определению, данному в статье 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях", согласно которому источниками формирования имущества некоммерческой организации являются, среди прочего, регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов). А в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации указанные регулярные поступления относятся к целевым поступлениям.

Федеральным законом "О некоммерческих организациях" установлено право выхода члена союза из состава союза по окончании финансового года союза. В целях обеспечения защиты прав пайщиков и третьих лиц законопроектом предусматривается в срок до окончания финансового года обязательность ревизии финансово-хозяйственной деятельности члена союза и оглашение ее результатов на общем собрании члена союза. Также предусматривается право присутствия представителя союза на указанном общем собрании члена союза с целью подтверждения правомочности данного собрания и возможности доведения до участников этого собрания мнения союза по данному вопросу.

Кроме того, в целях исключения случаев создания и деятельности под видом потребительских обществ по сути кредитных кооперативов, на которые указанный Закон не распространяется, предлагается ограничить размер выдаваемых потребительским обществом займов пайщикам и другим лицам до 10 процентов общей суммы годового объёма выручки потребительского общества от реализации им услуг (товаров, работ).

Законопроектом предусматриваются также и отдельные юридико-технические уточнения действующего Закона Российской Федерации "О потребительской кооперации потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации".

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия актов федерального законодательства.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.