Пояснительная записка к проекту федерального закона N 574806-5 "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статью 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 574806-5 "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статью 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Необходимость принятия данного проекта федерального закона (далее - законопроект) вызвана острейшей социальной потребностью в кардинальном повышении эффективности деятельности государства по противодействию коррупции. Рост неудовлетворенности общества и руководителей государства результатами деятельности по борьбе с коррупцией показывает приоритетность противодействия коррупции среди других актуальных задач государства.

Вполне очевидно, что действующая в настоящее время в России система мер по противодействию коррупции, включающая значительный по объему комплекс нормативных правовых актов, направленных на борьбу с коррупцией, - нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Необходимость постоянного совершенствования системы мер правового характера, направленной на устранение причин коррупции в обществе, является важнейшим принципом Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Президентом Российской Федерации 14 апреля 2011 года.

Значительные нерешенные проблемы, проявляющиеся в устойчивом воспроизводстве коррупции в системе государственной службы и системе муниципальной службы, свидетельствуют о необходимости выработки дополнительных организационно-правовых механизмов, направленных на действенную нейтрализацию условий, способствующих воспроизводству коррупции в рядах государственных служащих и муниципальных служащих.

Одним из таких условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений в системе государственной службы и системе муниципальной службы является правовая возможность для лиц, понесших уголовное наказание за совершение коррупционных преступлений, вновь замещать должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы. То есть, в настоящее время лица, осужденные за преступления, предусмотренные статьями 204 (коммерческий подкуп), 285 (злоупотребление должностными полномочиями), 290 (получение взятки), 291 (дача взятки), 291.1. (посредничество во взяточничестве) Уголовного кодекса РФ, после отбытия назначенного наказания и погашения судимости, могут в общем порядке вновь претендовать на замещение должностей государственной гражданской службы и муниципальной службы.

Получается, что, совершая преступление, коррупционер совершенно не рискует навсегда потерять возможность занимать должности в органах государственной власти и в органах местного самоуправления. Такое положение дел может свидетельствовать о недостаточно принципиальном и жестком отношении государства к борьбе с коррупцией в своем государственном аппарате и о расхождении усилий государства с заявленным лозунгом о необходимости формирования у граждан непримиримого нетерпимого отношения к коррупции.

В настоящее время Федеральные законы "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и "О муниципальной службе в Российской Федерации" в перечне оснований для ограничения права гражданина быть принятым на гражданскую службу и, соответственно на муниципальную службу, а также оснований для запрета гражданскому служащему (муниципальному служащему) находиться на гражданской (муниципальной) службе не содержат основание, заключающееся в наличии в прошлом судимости за коррупционные преступления.

Представленным законопроектом предлагается дополнить перечень оснований ограничений, связанных с гражданской службой, и ограничений, связанных с муниципальной службой, закрепленных в статье 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и в статье 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" основанием наличия ранее у лица судимости за преступления, предусмотренные частями третьей и четвертой статьи 159, частями третьей и четвертой статьи 160, статьями 204, 285, 289, 290, 290, 291.1 и 292 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Определение круга преступлений коррупционной направленности, после отбытия уголовного наказания за которые лицо, в случае принятия предлагаемого законопроекта, будет не вправе претендовать на замещение должностей государственной гражданской службы и муниципальной службы, произведено исходя из соображения, что составы преступлений, включаемые в этот круг, должны содержать в качестве субъективной стороны умысел на совершение коррупционного преступления в значении понятия "коррупция", закрепленном в пункте 1 статьи 1 Федерального закона "О противодействии коррупции". Дополнительно к указанному кругу составов преступлений были присоединены: мошенничество (хищение чужого имущества или приобретение права на чужое имущество путем обмана или злоупотребления доверием), совершенное лицом с использованием своего служебного положения, а равно в крупном размере, а также совершенное организованной группой либо в особо крупном размере (части третья и четвертая статьи 159 УК РФ), и присвоение или растрата (хищение чужого имущества, вверенного виновному), совершенные лицом с использованием своего служебного положения или организованной группой, а равно с причинением ущерба в крупном либо особо крупном размере (части третья и четвертая статьи 160 УК РФ), что сделано исходя из большой общественной опасности совершаемых гражданскими служащими и муниципальными служащими преступлений, предусмотренных частями третьими и четвертыми статей 159 и 160 УК РФ, а также принимая во внимание анализ судебной практики, который показывает, что нередко деяния, обладающие признаками преступлений коррупционной направленности, квалифицируются "более мягкими" статьями 159 и 160 УК РФ.

Предлагаемые данным законопроектом ограничения, связанные с государственной службой и с муниципальной службой являются логичным необходимым элементом правовой системы противодействия коррупции, отсутствие которых негативно сказывается на решении проблемы очищения государственных органов и органов местного самоуправления от лиц, скомпрометировавших себя коррупционными деяниями.

Следует подчеркнуть, что одновременно целью предлагаемого законопроекта является обеспечение превентивного сдерживающего профилактического антикоррупционного эффекта для лиц, занимающих должности публичной службы (государственной и муниципальной службы).

Важно напомнить, что одним из доводов, которым ранее обосновывалась недопустимость установления в законодательстве запретов, подобных вводимому данным законопроектом, в отношении лиц, имевших судимость за коррупционные преступления, указывалась норма части 6 статьи 86 Уголовного кодекса РФ, согласно которой погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью.

Полагаем, что часть 6 статьи 86 УК РФ не препятствует установлению предлагаемых данным законопроектом ограничений. Такой вывод основывается на части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что предоставляемая частью 3 статьи 55 Конституции РФ возможность установления ограничения права граждан, в том числе права на государственную службу, не может быть аннулирована частью 6 статьи 86 Уголовного кодекса РФ.

Предлагаемые законопроектом ограничения являются соразмерными предотвращаемой этими ограничениями угрозе совершения коррупционных деяний лицами, ранее судимыми за коррупционные преступления.

Кроме того, о правомерности введения предлагаемого законопроектом запрета свидетельствует введенный в 2010 году Федеральным законом от 23.12.2010 г. N 387-ФЗ запрет на допуск к педагогической деятельности лиц, имевших судимость, подвергавшихся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности, половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности (ст. 331 Трудового кодекса РФ в новой редакции). Указанным Федеральным законом такое же ограничение для указанных лиц было установлено одновременно на более широкий круг видов деятельности новой статьёй 351.1. Трудового кодекса РФ "Ограничения на занятие трудовой деятельностью в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних".

Считаем уместным отметить, что государственная гражданская служба, обладая общими признаками с другими видами государственной службы (в т.ч. с правоохранительной службой), имеет свои существенные особенности, что обосновывает необходимость не только следовать принципу единства правовых и организационных основ государственной службы, но и учитывать особенности государственной гражданской службы при ее законодательной регламентации посредством особых ограничений, требований, социальных гарантий и т.д. Именно поэтому предусматриваемые данным законопроектом ограничения, связанные с гражданской службой и муниципальной службой в части запрета принятия на службу ранее судимых лиц, не могут совпадать с ограничениями для правоохранительной службы (например, службы в полиции). Так, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 29 Федерального закона "О полиции" сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в случае наличия у него судимости, в том числе снятой или погашенной (за любые преступления!).

Принятие данного законопроекта будет способствовать формированию в обществе непримиримого отношения к коррупции как к серьезной угрозе для сохранения и развития нашей страны и свидетельствовать о решимости государства осуществлять принципиальные жесткие меры по искоренению коррупции по принципу "начиная с себя".

Данный проект федерального закона разработан во исполнение пункта 8 Плана мероприятий Совета Федерации по противодействию коррупции на 2011 год, утвержденного 15 декабря 2010 г.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статью 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статью 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статью 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и статью 13 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" не потребует принятия, а также признания утратившими силу, приостановления других актов федерального законодательства.

Вместе с тем, в случае принятия вышеназванного федерального закона будет необходимо внесение соответствующих "точечных" дополнений во внутренние правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления в части, закрепляющей на основе двух вышеназванных Федеральных законов ограничения, связанные с государственной гражданской службой и ограничений, связанных с муниципальной службой.