Пояснительная записка к проекту федерального закона N 587070-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (утратила силу)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 587070-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - проект закона) разработан Министерством образования и науки Российской Федерации во исполнение пункта 2 раздела I протокола заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 14 августа 2009 г. N 30 в целях обеспечения более тщательного отбора кандидатов в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители, а также обеспечения прав детей в замещающих семьях.

В настоящее время, несмотря на позитивную динамику семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, существует множество проблем в этой сфере, таких как отказ от детей и возвращение их в детские дома.

В 2010 году в Российской Федерации было отменено 8213 решений о передаче ребенка на воспитание в семью (в 2008 году - 7834, в 2009 году - 8381).

В большинстве случаев причинами невыполнения усыновителями, опекунами, попечителями, приемными родителями своих обязанностей являются недостаточная правовая и педагогическая подготовленность указанных лиц к проблемам воспитания приемного ребенка, а также их личностные особенности. Между тем помещение ребенка в замещающую семью должно, прежде всего, обеспечить возможность его безопасного воспитания и развития в новой семье.

Одним из путей улучшения сложившейся ситуации в этой сфере является качественная подготовка потенциальных замещающих родителей.

Следует отметить, что в настоящее время законодательством Российской Федерации предусмотрено прохождение подготовки гражданами, выразившими желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, только по их желанию. В соответствии с подпунктом "и" пункта 4 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 (далее - Правила N 423), гражданин, выразивший желание стать опекуном или попечителем, представляет в орган опеки и попечительства по месту жительства документ о прохождении подготовки гражданина, выразившего желание стать опекуном, в порядке, установленном указанными Правилами (при наличии).

Требование об обязательном прохождении специальной подготовки кандидатов в замещающие родители, в том числе и при усыновлении ребенка -гражданина иностранного государства, предусмотрено законодательством многих европейских государств (в Великобритании в соответствии с Законом о детях 1989 года утверждены национальные стандарты подготовки как для сотрудников социальных служб, так и для замещающих воспитателей и усыновителей, в Итальянской Республике требование об обязательном прохождении кандидатами в усыновители подготовки установлены законом от 31 декабря 1998 г. N 476, в Королевстве Испания - законом от 28 декабря 2007 г. N 54).

Соответствующие требования содержатся и в международных соглашениях (их проектах) по вопросам усыновления. Договором между Российской Федерацией и Итальянской Республикой о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей от 6 ноября 2008 г. предусмотрено представление кандидатами в усыновители документов, подтверждающих прохождение ими соответствующей подготовки. Аналогичные положения включены в проекты договоров о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей с США, Францией, Испанией и другими государствами.

Проектом закона также предусматривается введение обязательной подготовки граждан, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей. Главной целью этой подготовки является оказание указанным гражданам психолого-педагогической помощи, которая позволит обеспечить максимально комфортное протекание периода адаптации ребенка, помещенного в семью.

В связи с этим предлагается внести изменения в статьи 127, 146 и 153 Семейного кодекса Российской Федерации (далее - СК РФ) и статью 271 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), согласно которым усыновителями (удочерителями), опекунами, попечителями, приемными родителями могут быть лица, прошедшие в установленном порядке соответствующую подготовку.

Исключение предусматривается для трех категорий граждан:

1) для усыновителей (удочерителей), являющихся отчимами (мачехами) усыновляемых детей, которые фактически уже воспитывают детей и совместно с ними проживают;

2) для усыновителей (удочерителей), опекунов (попечителей), приемных родителей - близких родственников детей, оставшихся без попечения родителей. При этом под "близкими" родственниками детей для целей настоящего законопроекта понимаются лица, перечень которых определен абзацем третьим статьи 14 СК РФ;

3) для лиц, которые уже были усыновителями и в отношении которых усыновление не было отменено, а также лиц, которые были опекунами (попечителями) и не были отстранены от исполнения возложенных на них обязанностей. Указанные граждане имеют практический опыт воспитания приемных детей, в связи с чем освобождаются от необходимости прохождения обязательной подготовки.

В соответствии со статьей 271 ГПК РФ к заявлению об усыновлении прилагаются документы, перечень которых установлен указанной статьей. Проектом закона предлагается дополнить данный перечень документом, подтверждающим прохождение подготовки лицом, желающим усыновить ребенка, оставшегося без попечения родителей. Это требование не будет распространяться на случаи, предусмотренные абзацем двенадцатым пункта 1 и пунктом 1.2 статьи 127 СК РФ. К ним соответственно будут относиться случаи усыновления отчимами (мачехами) детей, а также усыновления детей, оставшихся без попечения родителей, их близкими родственниками, либо лицами, уже усыновившими детей, в отношении которых усыновление не было отменено. Перечисленным лицам не потребуется в обязательном порядке представлять в суд документ о прохождении ими подготовки.

Проектом закона предусматривается, что иностранные граждане, желающие принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, являющегося гражданином Российской Федерации, должны будут проходить подготовку на территории государства, в котором они постоянно проживают, и представлять документ о ее прохождении с учетом требований, установленных в соответствии с абзацем вторым пункта 4 статьи 127 СК РФ.

После принятия проекта закона в Правила N 423, в Правила передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. N 275, Правила ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 217, а также в постановление Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2006 г. N 654 "О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением будут внесены изменения в части обязательного представления гражданами, желающими принять детей на воспитание в свои семьи, в орган опеки и попечительства или соответствующему оператору государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, документа, подтверждающего прохождение ими подготовки на территории государства места жительства (для иностранных граждан - также копии лицензии (или другого документа) иностранной организации, подтверждающей ее полномочия по подготовке указанного документа), а также в части обязанности иностранных организаций гарантировать подготовку граждан в соответствии с требованиями, установленными в Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 24.2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации,

Согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об опеке и попечительстве" к полномочиям органов опеки и попечительства относятся подбор, учет и подготовка в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.

Орган опеки и попечительства обязан подготовить гражданина, выразившего желание стать опекуном, в том числе организовать обучающие семинары, тренинговые занятия по вопросам педагогики и психологии, основам медицинских знаний, а также обеспечить психологическое обследование граждан, выразивших желание стать опекунами, с их согласия для оценки их психологической готовности к приему несовершеннолетнего гражданина в семью (пункт 14 Правил N 423).

Контроль за осуществлением органами опеки и попечительства полномочий по подготовке граждан будет осуществляться в порядке, установленном пунктом 5 статьи 6 и статьей 27 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Кроме того, проектом закона предлагается дополнить СК РФ нормой, устанавливающей, что требования к содержанию программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, а также форма свидетельства о прохождении указанной подготовки утверждаются федеральным органом исполнительной власти, определяемым Правительством Российской Федерации.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации будут утверждаться непосредственно программа и порядок подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, на территории субъекта Российской Федерации. При этом согласно проекту федерального закона осуществлять подготовку граждан смогут как органы опеки и попечительства, так и организации, указанные в пункте 4 статьи 6 Федерального закона "Об опеке и попечительстве".

Порядок наделения организаций соответствующими полномочиями установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" и приказом Минобрнауки России от 14 сентября 2009 г. N 334 "О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423".

Проектом закона предусматривается вступление его в силу с 1 января 2012 г. для обеспечения возможности подготовки субъектами Российской Федерации' нормативной правовой и организационно-технической базы для этой деятельности.

Принятие проекта закона позволит снизить риск возникновения проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, обеспечит права и законные интересы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, передаваемых на воспитание в семьи.

Принятие проекта закона не потребует дополнительного финансирования из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей"

С учетом положений статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации проектом федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей" предусматривается, что подготовка лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, на территории Российской Федерации организуется органами опеки и попечительства за счет и в пределах объемов средств, предусматриваемых на эти цели в бюджете субъекта Российской Федерации.

По данным мониторинга 2009 года, подготовка граждан, желающих принять детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в свои семьи, уже осуществляется во всех субъектах Российской Федерации. При этом в 74 субъектах Российской Федерации функционирует 1015 организаций (школ приемных родителей и др.), занимающихся подготовкой усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей, патронатных воспитателей (они создаются на базе детских домов, психолого-медико-социальных центров и других учреждений системы образования, социальной защиты населения и иной ведомственной принадлежности). В 8 субъектах Российской Федерации указанная подготовка осуществляется специалистами органов опеки и попечительства.

Ориентировочно расходы на обеспечение подготовки 100 граждан в одной организации, на которую возложены полномочия по подготовке граждан, желающих взять детей на воспитание, в среднем составляют 800 000 рублей в год (без учета основных средств и амортизации, а также аренды помещений). Указанные затраты складываются из оплаты труда 3 работников (2 социальных педагогов и 1 педагога-психолога) в течение года. Средний размер оплаты труда социального педагога в субъектах Российской Федерации составляет 16 668 рублей. Таким образом, в течение года на оплату труда 3 работников необходимо 600 048 рублей. Начисления на оплату труда (26,2%) составляют 157 213 рублей.

Примерная годовая стоимость накладных расходов, в том числе информационных и канцелярских материалов, составляет 20 000 рублей, транспортных расходов и расходов на связь - 15 000 рублей.

Таким образом, примерная стоимость подготовки одного гражданина, желающего принять ребенка на воспитание, в среднем по Российской Федерации в настоящее время составляет около 8 000 рублей.

С учетом того, что средства на обеспечение органами опеки и попечительства подготовки граждан, желающих принять ребенка на воспитание, предусмотрены в бюджетах субъектов Российской Федерации, принятие проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей" не потребует выделения дополнительных бюджетных ассигнований из средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей" не потребует принятия федеральных законов, их изменения, приостановления или признания утратившими силу.

Перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей"

В случае принятия Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей" потребуется внесение изменений в следующие постановления Правительства Российской Федерации:

постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. N 275 "Об утверждении Правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства";

постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием";

постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан".

В случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам подготовки лиц, желающих взять на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей" потребуется разработка и принятие приказа уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти об утверждении примерной программы подготовки лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, и формы свидетельства о ее прохождении на территории Российской Федерации.