Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 284068-4 "О водоснабжении", внесенный членами Совета Федерации С.Ю. Орловой, В.Г. Завадниковым, О.Е. Пантелеевым, С.А. Шуваловым и депутатами Государственной Думы четвертого созыва А.А. Агеевым, Н.И. Сапожниковым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 284068-4 "О водоснабжении", внесенный членами Совета Федерации С.Ю. Орловой, В.Г. Завадниковым, О.Е. Пантелеевым, С.А. Шуваловым и депутатами Государственной Думы четвертого созыва А.А. Агеевым, Н.И. Сапожниковым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии в соответствии решением Совета Государственной Думы от 22 апреля 2008 года N 53, протокол N 24, рассмотрел проект федерального закона N 284068-4 "О водоснабжении" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

В статье 1 законопроекта и пояснительной записке определяется правовой статус данного проекта федерального закона, который является техническим регламентом, разработанным в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Законопроект в качестве технического регламента устанавливает следующие объекты технического регулирования (далее - ОТР): вода в системах водоснабжения, системы водоснабжения, водозаборные сооружения.

В статье 1 Федерального закона "О техническом регулировании" (в редакции Федерального закона от 01.05.2007 г. N 65-ФЗ) (далее - базовый закон) указывается, что он "не регулирует отношения", связанные с "...применением мер по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов...". Несмотря на это, в статье 2 законопроекта определяется понятие "источник водоснабжения", которое раскрывается как "водный объект", предназначенный для забора воды в систему водоснабжения, а также понятие "качество воды", которое раскрывается как "состояние воды в источнике водоснабжения и в системе водоснабжения, соответствующее установленным нормативам и требованиям, предъявляемым потребителями".

Принимая во внимание то, что, определение водному объекту, порядок установления качества воды в водных объектах регулируется Водным кодексом Российской Федерации и не относится к предметной области базового закона, Комитет усматривает противоречие законопроекта действующему водному законодательству.

В соответствии с определением предметной области технического регулирования, установленным в статье 1 базового закона, сфера действия регламентов как законодательных актов может распространяться только на:

продукцию, понимаемую как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях,

и процессы, связанные с продукцией (проектирование, производство, строительство, монтаж, наладка, эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация).

Комитет, исходя из предметной области, установленной в базовом законе, при её соотнесении с понятиями законопроекта, составляющими непосредственный предмет его регулирования, приходит к выводу о том, что в законопроекте объединяются в составе ОТР, во-первых, воды, являющиеся простым веществом и обладающие физико-химическими свойствами, во-вторых, инженерные системы и оборудование, имеющие чрезвычайно сложную структуру и обладающие техническими характеристиками. Согласно части 3 статьи 7 базового закона технический регламент должен содержать правила идентификации ОТР для целей применения технического регламента. Однако в законопроекте не указываются признаки и правила идентификации ОТР, что противоречит указанной выше норме базового закона.

Комитет считает, что при отсутствии правил идентификации и при таком составе ОТР нет возможности корректно определить сферу действия технического регулирования, предметную область регламента и состав подлежащих регламентированию ОТР.

В статье 2 законопроекта определяются основные понятия, используемые в регламенте, однако в самом тексте содержится множество специальных понятий, которым не дано определение и которые нуждаются в этом, например: разглинизация, тампонаж (ч. 6 и ч. 8 ст. 23), шугозажоры (ч. 3 ст. 33), спринклерные или дренчерные установки, установки с лафетными стволами (ч. 14 и ч. 15 ст. 37), всасывающая линия (ст. 42), вантузы (ч. 5 ст. 55) линии дюкера (ст. 57), конфузор (ч. 3 ст. 59), дросселирующее устройство (ч. 4 ст. 66), гибридные (мокро-сухие) градирни (ч. 7 ст. 74) и т.п.

В статье 5 законопроекта излагаются требования к оценке водных ресурсов водного объекта, и на основании этой оценки проектным организациям предписывается делать выводы о достаточности водных ресурсов поверхностных водных объектов с учетом необходимости обеспечения "гарантированного сезонного объема изъятия водных ресурсов...". По сути, в статье 5 вопросы водоснабжения подменяются регулированием вопросов водопотребления, с чем Комитет не может согласиться.

В статье 6 законопроекта затрагиваются вопросы обеспечения водопользователей "оперативной и прогнозной информацией об изменении режима водных объектов и качества воды в них на основе данных государственного мониторинга водных объектов, государственного учета поверхностных и подземных вод, государственного водного кадастра_". Причем безопасность эксплуатации водохозяйственных систем ставится в зависимость от этой информации. Комитет отмечает, что нормы технического регулирования должны носить материально-вещественный, а не информационный характер, кроме того понятия "государственный учет поверхностных и подземных вод", "государственный водный кадастр" не соответствуют Водному кодексу Российской Федерации.

В законопроекте в статьи 17, 19, 78, 79 включены нормы по производственному контролю источников водоснабжения, то есть водных объектов, а также систем водоснабжения, состояния станций водоподготовки, водоводов и водопроводных сетей.

Комитет, учитывая установленную в базовом законе предметную область технического регулирования, считает необоснованным включение в технический регламент вопросов по производственному контролю водных объектов.

Согласно части 5 статьи 7 базового закона технические регламенты могут содержать специальные требования к продукции и связанным с ними процессам с учетом степени риска причинения вреда и в соответствии с перечнем опасностей, перечисленных в части 1 статьи 7 базового закона. В законопроекте не заложены критерии оценки степени риска.

Комитет считает, что в законопроекте не соблюдены заложенные в базовом законе принципы безопасности воды как продукции. Этот вывод исходит из позиций законопроекта, учитывающих качество воды в источниках водоснабжения (ст. 4, 5, 8, 17, 33 и др.), под которыми подразумеваются водные объекты, в которых содержится вода, не являющаяся продукцией.

В статье 18 законопроекта в части, касающейся выбора источника водоснабжения для автономной системы водоснабжения, указывается, что этот выбор должен производиться "при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и, в случае необходимости, органов санитарно-эпидемиологического надзора".

Комитет отмечает, что согласно статье 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей проведение государственной экспертизы проектной документации, не допускается проведение иных государственных экспертиз, предусмотренных указанной статьей, в том числе экологической экспертизы. В то же время, в перечне объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе согласно статьям 11-12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", не содержится документация, обосновывающая выбор источника водоснабжения. Кроме того, согласно санитарно-эпидемиологическим требованиям, установленным в статье 18 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", разрешение на использование водного объекта в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения допускается при наличии заключения органов санитарно-эпидемиологического надзора, а не выдается на "случай необходимости".

На этом основании Комитет отмечает противоречие законопроекта Градостроительному кодексу Российской Федерации, федеральным законам "Об экологической экспертизе" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

В статье 35 законопроекта предусматривается регулировать удельное водопотребление, в том числе в случаях использования воды для полива зеленых насаждений и территорий. При этом объемы расходуемой для полива воды предлагается определять из расчета на одного человека в количестве 50-90 литров в сутки. Принимая во внимание, что поливать будут деревья, газоны и квадратные метры асфальта, а не "одного" человека, то удельные показатели необходимо изменить.

Базовый закон в части 4 статьи 7 предписывает, что технический регламент не должен содержать требования к конструкции и исполнению с тем, чтобы не препятствовать развитию материально-технической базы и повышению уровня научно-технического развития. В законопроекте в статьях 50-52 содержатся требования к трубам, используемым при сооружении водоводов и линий водопроводной сети, в том числе к стальным, чугунным, железобетонным, бетонным, асбестоцементным, пластмассовым. Конкретизация материалов при изготовлении труб и перечисление их наименований в законопроекте ограничивает возможности применения инновационных разработок в данной области.

Законопроект в главе 12 содержит требования к оборотным и замкнутым системам водоснабжения, которые по мнению Комитета, являются самостоятельным предметом правового регулирования в области отраслевого развития и применения технологий рационального водопользования.

В законопроекте не сформулированы цели его принятия. В то же время в пояснительной записке указывается, что "принятие технического регламента "О водоснабжении" позволит... установить правовой паритет между уполномоченными органами, управляющими водными ресурсами (водными объектами), их охраной и водопотребителями - собственниками систем водоснабжения...", что, очевидно, не относится к целям технического регулирования.

При данных обстоятельствах Комитет констатирует несоответствие целей законопроекта в части "установления правового паритета" целям базового закона в части защиты жизни и здоровья граждан и охраны окружающей среды.

Комитет считает, что данный законопроект следует рассматривать в пакете с законопроектом о питьевой воде и питьевом водоснабжении.

На основании изложенного, в виду несоответствия представленного законопроекта базовому Федеральному закону "О техническом регулировании" (в редакции Федерального закона от 01.05.2007 г. N 65-ФЗ), Водному кодексу Российской Федерации и другим федеральным законам Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рекомендует отклонить законопроект при его рассмотрении Государственной Думой в первом чтении.

Председатель комитета

Н.В. Комарова