Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии на проект федерального закона N 218438-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам усиления ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды", внесенный депутатом Государственной Думы М.Ф. Загидулловым (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
на проект федерального закона N 218438-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам усиления ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды", внесенный депутатом Государственной Думы М.Ф. Загидулловым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел доработанный в соответствии с Решением Комитета от 13 октября 2009 года депутатом Государственной Думы М.Ф. Загидулловым (далее - автором) проект федерального закона N 218438-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам усиления ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды" (далее - законопроект), и отмечает следующее.

В доработанной редакции законопроекта не учтены высказанные замечания и предложения Комитета, в части касающейся определения понятия "вред окружающей среде".

Так, в отношении понятия "вред окружающей среде" автором не принято во внимание то, что в соответствии со статьей 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (далее - Закона) загрязнение окружающей среды - это поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду. При этом "изъятие компонентов природной среды" в установленных пределах не является, по сути, загрязнением, а представляет собой правомерное действие по пользованию природными ресурсами. При определении понятия "вред окружающей среде" необходимо соотнести понятия "негативное изменение окружающей среды" и "негативное воздействие на окружающую среду".

Кроме этого, не может рассматриваться в качестве критерия определения вреда окружающей среде критерий "превышения нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а при их отсутствии - нормативов качества окружающей среды", т.к. до настоящего времени не установлены нормативы допустимого воздействия на отдельные компоненты окружающей среды и нормативы качества окружающей среды, в частности не реализованы статьи 33 и 35 Водного кодекса Российской Федерации и статья 21 Закона, предусматривающие утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты и лимитов сбросов сточных вод, установление нормативов качества окружающей среды соответственно.

Также, автором не учитывается то, что плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды в случаях превышения установленных предельно допустимых нормативов сбросов загрязняющих веществ или установленных лимитов сбросов, а также отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на сброс загрязняющих веществ, рассчитывается с применением пятикратного повышающего коэффициента.

Правовые последствия применения термина "вред окружающей среде" в редакции автора следующие. Природопользователи будут обязаны помимо внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду с применением пятикратного повышающего коэффициента, в том числе платы за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды с применением двадцатипятикратного повышающего коэффициента, возмещать вред окружающей среде вне зависимости от того превышены или не превышены нормативы качества окружающей среды, произошло или не произошло негативное изменение качества окружающей среды. К тому же, как уже отмечено выше - нет возможности определить вред окружающей среде при ее загрязнении в пределах нормативов воздействия на окружающую среду. Кроме того, предлагаемый термин "вред окружающей среде" ориентирован на изменение существующей системы нормирования в области охраны окружающей среды и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду на основе внедрения наилучших существующих технологий, а именно отказа от установления временно согласованных сбросов и выбросов и повышения размера платы за негативное воздействие на окружающую среду сверх нормативов допустимого воздействия. При определении термина "вред окружающей среде" по мнению Комитета должно предусматриваться использование сравнения величины вреда с нормативами допустимого воздействия и платой за негативное воздействие, а также затратами на восстановление окружающей среды.

При этом, в доработанной пояснительной записке автором законопроекта указывается на то, что Минприроды России ведется работа по подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду" (взамен постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632), исключающего взимание платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды и устанавливающего механизм взыскания вреда окружающей среде взамен таких платежей. Данное мнение автора законопроекта еще раз подчеркивает необходимость доработки понятия "вред окружающей среде".

Так же отмечаем, что предлагаемое автором определение термина "вред окружающей среде" не позволит однозначно трактовать случаи негативного изменения качества окружающей среды и надлежащим образом определять ущерб, исходя из затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, что подтверждается судебной практикой (постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года N 14, постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 декабря 2008 года по делу N А05-4756/2008, от 3 сентября 2009 года по делу N А05-10879/2008, от 7 октября 2009 года по делу N А42-6521/2008, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 8 декабря 2008 года по делу N А29-1115/2008).

В этой связи, а также учитывая то, что в соответствии Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2010 год, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2009 года N 2063-р, Правительство Российской Федерации в июне 2010 года внесет в Государственную Думу проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)" рассматриваемое предложение является преждевременным и требует доработки.

Кроме того, автором не учтены замечания и предложения Комитета, а также позиция Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, в части того, что необходимо предусмотреть увеличение размеров административных штрафов за превышение иных, кроме названных автором, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, установленных статьей 22 Закона (например, нормативы допустимых физических воздействий, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и другие), а также размеров административных штрафов по всем административным правонарушениям, указанным в главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По состоянию на 17 августа 2009 года на законопроект с учетом требований статьи 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" поступило 4 положительных отзыва.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает целесообразным предложить субъекту права законодательной инициативы доработать проект федерального закона N 218438-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам усиления ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды" с учетом вышеназванных замечаний и предложений.

Председатель Комитета

Н.В. Комарова