Пояснительная записка к проекту федерального закона N 417505-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (утратила силу)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 417505-4 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" направлен на повышение безопасности объектов капитального строительства. Участившиеся случаи обрушений зданий и сооружений и иные аварийные ситуации, повлекшие человеческие жертвы, свидетельствуют о том, что система обеспечения безопасности при строительстве и эксплуатации объектов капитального строительства нуждается в незамедлительной корректировке.

В целях повышения безопасности зданий и сооружений законопроект предусматривает введение имущественной ответственности собственников зданий и сооружений, регулирует вопросы эксплуатации зданий и сооружений, а также в целях снижения административных барьеров в строительной сфере предусматривает введение негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации.

Существующая система ответственности за причинение вреда жизни, здоровью граждан не способствует повышению безопасности зданий и сооружений. Компенсации, выплачиваемые в связи с нанесением вреда жизни и здоровью человека в Российской Федерации в настоящее время, как правило, крайне малы.

Кроме того, в рамках общего подхода к возмещению вреда Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает лишь ответственность лица, выполнившего соответствующие работы по инженерным изысканиям, проектированию и строительству. Ответственность за вред, причиненный вследствие неправильной эксплуатации зданий и сооружений, не имеет специального правового регулирования.

Следует учитывать, что для установления конкретного вида работ, в результате осуществления которых причинен вред, требуется достаточно длительное время и значительное количество экспертиз и исследований, результаты которых представляются в суд. Кроме того, потерпевшему достаточно сложно получить информацию, какое именно лицо осуществляло работы, вследствие недостатков которых был причинен вред.

Как показывает практика, такой подход не является эффективным, поскольку не обеспечивает в должной мере заинтересованности собственника в повышении безопасности зданий и сооружений.

В связи с этим, законопроектом вводится имущественная ответственность за вред, причиненный в результате разрушения или повреждения здания или сооружения, нарушения требований безопасности при эксплуатации зданий или сооружений, собственника здания, сооружения или лица, которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, в доверительном управлении, в срочном пользовании) в случае, если соответствующим договором предусмотрена обязанность такого лица возместить причиненный вред. При этом предусмотрено, что указанные лица возмещают вред в соответствии с гражданским законодательством (в связи с потерей кормильца, утратой здоровья и т.д.), а также выплачивают компенсацию:

а) родственникам потерпевшего (родителям, супругу (супруге), детям) в случае смерти потерпевшего - в сумме три миллиона рублей;

б) потерпевшему в случае причинения тяжкого вреда здоровью - в сумме два миллиона рублей;

в) потерпевшему в случае причинения вреда здоровью средней тяжести - в сумме один миллион рублей.

В случае причинения вреда в результате разрушения или повреждения объекта незавершенного строительства аналогичную ответственность несет застройщик или заказчик в случае, если соответствующим договором предусмотрена обязанность заказчика возместить причиненный вред.

Указанный подход не противоречит гражданскому законодательству. Так, согласно пункту 1 статьи 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда. Законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.

Предложенная законопроектом конструкция возмещения вреда будет стимулировать собственников зданий и сооружений соблюдать повышенные требования к качеству и безопасности зданий и сооружений, в том числе при их эксплуатации, закладывать повышенные требования к разработке проектной документации, тщательно отбирать лиц, выполняющих конкретные виды работы, разрабатывать новые стандарты, чтобы не допустить причинения вреда, и, следовательно, наступления ответственности.

Указанные положения законопроекта не распространяются на случаи причинения вреда в результате разрушения или повреждения многоквартирного дома. Это связано со спецификой такого объекта, как многоквартирный дом, и наличия большого количества граждан - собственников жилых помещений в многоквартирном доме, которые, как правило, не обладают специальными знаниями и возможностями в части оценки состояния многоквартирного дома и прогнозирования возможных аварийных ситуаций.

Согласно законопроекту лица, возместившие вред, причиненный в результате разрушения или повреждения здания или сооружения, объекта незавершенного строительства, выплатившие указанную компенсацию, имеют право обратного требования (регресса) к лицам, выполнившим конкретные работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, эксплуатации зданий и сооружений, вследствие недостатков которых причинен вред.

Законопроектом также вводится негосударственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий как альтернатива государственной экспертизе. При этом предусмотрено, что только государственной экспертизе подлежит проектная документация объектов:

- строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, автомобильных дорог федерального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения), особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов, связанных с размещением отходов I - IV класса опасности;

- строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых планируется осуществлять на особо охраняемых природных территориях;

- финансируемых за счет бюджетных средств;

Кроме того, устанавливается требование к организации, проводящей негосударственную экспертизу, о наличии аккредитации и не менее 8 работников по основному месту работы, аттестованных на право проведения экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий. Аттестация экспертов осуществляется экспертно-квалификационной комиссией в порядке, установленном Министерством регионального развития Российской Федерации.

Необходимость введения негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий как альтернативы государственной экспертизе обусловлена во многом тем, что органы и учреждения, осуществляющие государственную экспертизу результатов инженерных изысканий и проектной документации, перегружены.

Выступая 20 апреля 2010 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с отчетом Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности за 2009 год, Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин особое внимание уделил вопросам государственного контроля в строительстве, отметив, что "будет ликвидирована монополия государственных структур на проведение экспертизы проектов".

В связи с введением негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий как альтернативы государственной экспертизы, соответствующие изменения вносятся в иные федеральные законы ("О промышленной безопасности", "О безопасности гидротехнических сооружений", "О мелиорации земель", "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" и др.).

Законопроект также дополняет Градостроительный кодекс Российской Федерации новой главой по эксплуатации зданий и сооружений.

Государственная политика в области строительства и эксплуатации объектов капитального строительства должна основываться, прежде всего, на единообразном правовом регулировании всего цикла создания и эксплуатации зданий и сооружений, а также на участии государства и негосударственных субъектов в этих процессах в целях обеспечения безопасности объектов капитального строительства, их эксплуатационной надежности, и, соответственно, защиты жизненно важных интересов граждан - их жизни и здоровья, имущества.

В настоящее время требования к строительству (реконструкции, капитальному ремонту) любых объектов недвижимости (включая объекты незавершенного строительства) установлены Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Вопросы эксплуатации зданий, строений, сооружений в законодательстве Российской Федерации должным образом не урегулированы. Вместе с тем большая доля обрушений и повреждения зданий и сооружений относится именно к стадии эксплуатации зданий. Отдельными Федеральными законами (Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "Об использовании атомной энергии", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О безопасности гидротехнических сооружений", "Об электроэнергетике", "О связи", "О газоснабжении в Российской Федерации" и др.) установлены отдельные требования к эксплуатации объектов капитального строительства. Однако, указанные требования установлены, в основном, для технических устройств и оборудования, находящегося в соответствующих зданиях, строениях и сооружениях. Перечисленные законодательные акты не содержат или содержат недостаточный объем требований к эксплуатации самих зданий и сооружений.

Недостатком существующего подхода в актах действующего законодательства является то, что отсутствует единый (единообразный) механизм обеспечения безопасности при строительстве и эксплуатации объектов капитального строительства, их строительных конструкций, систем и сетей инженерно-технического обеспечения, которые неразрывны как стадии единого жизненного цикла объекта недвижимости. Залог безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений одновременно и в соблюдении требований, предъявляемых к их созданию, и в соблюдении требований, регламентирующих эксплуатацию таких объектов (в части строительных конструкций, систем и сетей инженерно-технического обеспечения).

В настоящее время по причине существенного износа подавляющей части зданий и сооружений, включая жилые дома, именно требования к эксплуатации объектов и их соблюдения становятся ключевыми для предотвращения разрушения зданий и объектов, недопущения человеческих жертв.

Федеральный закон от 30 декабря 2009 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" устанавливает только общие требования безопасности при эксплуатации зданий и сооружений. Вопросы разграничения ответственности между собственником и пользователем объекта, управляющими организациями, контролирующими органами, институты непрерывного и регулярного контроля за условиями эксплуатации зданий и сооружений, оценки выполнения вынесенных предписаний, обязанность ведения технической документации при эксплуатации зданий и сооружений в целом остаются за рамками законодательного регулирования.

В связи с этим, законопроектом предлагается законодательно определить лицо, ответственное за эксплуатацию здания и сооружения, установить обязанность такого лица проводить мероприятия по осмотру строительных конструкций, систем и сетей инженерно-технического обеспечения, по проведению работ в целях поддержания объекта в надлежащем техническом состоянии в соответствии с требованиями проектной документации и технического регламента, а также обязанность по ведению журнала эксплуатации здания и сооружения и другой документации, позволяющей оценить техническое состояние здания или сооружения, основные условия его эксплуатации.

Основные параметры эксплуатации того или иного объекта капитального строительства с учетом его функционального назначения, конструктивных особенностей и иных обстоятельств должны быть определены проектной документацией. В связи с этим, законопроектом дополняется перечень разделов проектной документации требованиями к эксплуатации объекта капитального строительства с учетом его функционального назначения, конструктивных особенностей, природных, географических и иных условий.

В связи с особенностями осуществления государственного строительного надзора, и невозможностью его осуществления в сроки и в порядке, установленные Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", в указанный федеральный закон вносятся изменения в части исключения из его сферы действия государственного строительного надзора и государственного надзора при эксплуатации зданий и сооружений.

Учитывая вышеизложенное, принятие законопроекта будет способствовать повышению уровня безопасности объектов капитального строительства.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация проекта федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

Перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, изменения, дополнения или принятия актов федерального законодательства.