Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 123887-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части регулирования межбюджетных отношений), внесенному Законодательным Собранием Краснодарского края (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 123887-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части регулирования межбюджетных отношений), внесенному Законодательным Собранием Краснодарского края

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 123887-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - законопроект), внесенный Законодательным Собранием Краснодарского края, и отмечает следующее.

1. Нормами законопроекта (пункт 1 статьи 1) предлагается дополнить статью 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) пунктом 5, в соответствии с которым выполнение отдельных бюджетных полномочий финансового органа муниципального образования может осуществляться иными уполномоченными органами (должностными лицами) местной администрации муниципального образования.

Согласно статье 6 Кодекса финансовыми органами муниципальных образований являются органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов. При этом в соответствии с частью 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131) структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

Учитывая, что положения указанных законодательных актов предоставляют возможность органам местного самоуправления самостоятельно определять орган (должностное лицо) местной администрации, осуществляющий составление и организацию исполнения местных бюджетов или распределять указанные функции между несколькими органами местной администрации, внесение предлагаемых дополнений нецелесообразно.

2. Нормами законопроекта (абзац третий пункта 1 статьи 1) предлагается внести дополнение в статью 9 Кодекса, предусматривающее возможность осуществления бюджетных полномочий финансовым органом муниципального образования при содействии финансовых органов субъектов Российской Федерации на основании соглашений между местной администрацией муниципального образования и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем необходимо учитывать, что ряд положений, предусматривающих взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уже содержатся в Кодексе. Например, согласно статье 8 Кодекса к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности; определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации; временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Кроме того, согласно статье 215.1 Кодекса по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов муниципальных образований могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Однако следует учитывать, что в соответствии со статьями 12 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, его органы не входят в систему органов государственной власти и самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Согласно статье 31 Кодекса органы местного самоуправления обязаны самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

В связи с этим возможность содействия финансовых органов субъектов Российской Федерации финансовым органам муниципальных образования не должна предполагать их участие в осуществлении бюджетных полномочий финансовых органов муниципального образования.

Учитывая, что в нормах законопроекта не конкретизированы формы и порядок осуществления указанного содействия внесение предлагаемых изменений нецелесообразно.

3. Нормами законопроекта (пункты 2 - 8 статьи 1) предлагается внести изменения в статьи 57, 58, 61.2, 136, 137 и 138 Кодекса, предоставляющие субъектам Российской Федерации возможность установления дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в местные бюджеты от налоговых и неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации взамен дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также учитывать их при определении муниципальных образований, для которых обязательным является соблюдение основных условий предоставления межбюджетных трансфертов, установленных статьей 136 Кодекса.

Кроме того, нормами законопроекта предлагается внести в статьи 138 и 142.1 Кодекса изменения, предусматривающие, что при расчетах субъектом Российской Федерации уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и при расчетах муниципальным районом уровня бюджетной обеспеченности поселений должны учитываться доходы от передачи в аренду земельных участков.

Вместе с тем необходимо отметить, что большая часть неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением платы за негативное воздействие на окружающую среду, средств, полученных в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности и некоторых других) формируется в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, определяющими размер и порядок поступлений указанных платежей в местные бюджеты. При этом периодичность принятия таких решений не регламентирована законодательством Российской Федерации.

Кроме того, объемы неналоговых доходов бюджетов, в том числе доходов от передачи в аренду земельных участков могут значительно отличаться в очередном финансовом году по отношению к отчетному году.

Предлагаемые законопроектом изменения ставят исполнение местных бюджетов в зависимость от решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом объем неналоговых доходов бюджетов достаточно сложно рассчитать исходя из уровня развития и структуры экономики муниципальных образований, то есть по объективным критериям.

В связи с этим неналоговые доходы, в том числе доходы от передачи в аренду земельных не является достаточно стабильным и эффективным источником доходов, который можно применять при выравнивании уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджетов вышестоящего уровня, а также при определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности конкретного муниципального образования.

Таким образом, предлагаемые законопроектом изменения Кодекса требуют уточнения.

4. Нормой законопроекта (подпунктом "г" пункта 5 статьи 1) предлагается внести дополнения в пункт 5 статьи 136 Кодекса, предоставляющие право органам государственной власти субъектов Российской Федерации при несоблюдении органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации уменьшать дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Однако, внесение предлагаемого дополнения противоречит положениям пункта 4 статьи 137 и пункта 4 статьи 138 Кодекса, согласно которым изменение дополнительных нормативов отчислений в бюджеты муниципальных образований в течение текущего финансового года не допускается.

5. Нормами законопроекта (подпунктом "б" пункта 9 и пунктом 10 статьи 1) предлагается внести изменения в статьи 142.2 и 142.3 Кодекса, расширяющие перечень доходов, за счет которых осуществляется взыскание межбюджетных субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации и из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов.

Согласно действующей редакции данных статей Кодекса такое взыскание осуществляется в случае невыполнения соответственно представительным органом муниципального образования требования о включении указанных субсидий в местный бюджет в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации ("отрицательные трансферты") и решения представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района (в части перечисления межбюджетных субсидий в бюджет данного района из бюджетов поселений на решение вопросов местного значения межмуниципального характера).

Нормами законопроекта в число указанных доходов предлагается включить поступления от местных налогов и дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, подлежащие взысканию соответственно в бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных районов.

Вместе с тем действующая редакция указанных статей Кодекса устанавливает в качестве источника взыскания межбюджетных субсидий отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, включая налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, подлежащие зачислению в бюджет муниципального образования. При этом поступления от них в основном формируют налоговые доходы местных бюджетов (в 2007 году 87,8 процента).

Таким образом, указанные средства позволяют в полном объеме обеспечить перечисление указанных субсидий в бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных районов. При этом в случае предоставления права на изъятие поступлений от местных налогов и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджетов муниципальных районов будет существенно ограничена финансовая самостоятельность муниципальных образований и возможности органов местного самоуправления по обеспечению исполнения установленных расходных обязательств.

6. Согласно части 1 статьи 142.2 Кодекса законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. При этом данный уровень не может быть установлен ниже двукратного среднего уровня соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации в расчете на одного жителя.

Нормами законопроекта предлагается установить, что указанный уровень расчетных налоговых доходов местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) не может быть установлен ниже увеличенного в 1,3 раза среднего (соответственно по поселениям или муниципальным районам (городским округам) данного субъекта Российской Федерации) уровня в расчете на одного жителя.

Таким образом, нормами законопроекта предлагается увеличить размер субсидий, подлежащих перечислению из местных бюджетов в бюджеты субъектов Российской Федерации в качестве "отрицательных трансфертов", а также количество муниципальных образований, перечисляющих указанные субсидии.

Вместе с тем необходимо отметить, что указанные положения законопроекта не соответствуют нормам части 5 статьи 60 и части 4 статьи 61 Федерального закона N 131, предусматривающим, что в случае, если уровень бюджетной обеспеченности поселения, муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год может быть предусмотрено перечисление субвенций из соответствующего местного бюджета в региональные фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Номер названного Федерального закона следует читать как "131-ФЗ"

Кроме того, увеличение размера изымаемых из местных бюджетов средств в качестве "отрицательных трансфертов" приведет к уменьшению заинтересованности органов местного самоуправления таких муниципальных образований в развитии налогового потенциала на соответствующих территориях.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не считает возможным поддержать законопроект и рекомендует Государственной Думе отклонить его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко