Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления по проекту федерального закона N 24366-5" О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части регулирования межбюджетных отношений)", внесенному Законодательным Собранием Владимирской области (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления
по проекту федерального закона N 24366-5" О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части регулирования межбюджетных отношений)", внесенному Законодательным Собранием Владимирской области

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 24366-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части регулирования межбюджетных отношений)", внесенный Законодательным Собранием Владимирской области.

Законопроектом вносятся изменения в статьи 58, 61.2, 137, 138, 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", далее - Кодекс) и статьи 60 и 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Федеральный закон N 131-ФЗ).

Законопроектом предлагается ряд норм временного действия, установленных на переходный период реализации Федерального закона N 131-ФЗ Федеральным законом от 27.12.2005 N 198-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" субъектам Российской Федерации (далее- Федеральный закон N 198-ФЗ), пролонгировать и установить их в качестве норм постоянного действия.

Законопроектом предусматривается ( пункт 1 статьи 1 в отношении статьи 58 Кодекса), что законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации устанавливаются не дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, а дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, специальных налоговых режимов. Кроме того, исключается правовая норма, предусматривающая, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном статьей 58 Кодекса, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

Таким образом, исключается не только использование нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, но и применение единых (постоянных) нормативов отчислений от данного налога.

Обосновывается данное предложение возможным увеличением дифференциации в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований и необходимостью увеличения объема финансовых средств на ее выравнивание в данном субъекте Российской Федерации.

Полагаем, что установление не единых (постоянных), а дифференцированных (временных) нормативов отчислений от указанных налогов означает "отход" от основного принципа реформы межбюджетных отношений - закрепление за местными бюджетами, в первую очередь, бюджетами поселений налоговых доходов по постоянным нормативам отчислений в целях стимулирования повышения налогового потенциала данных территорий. При этом достаточная степень выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований может быть достигнута за счет эффективного применения режима " отрицательного трансферта".

Кроме того, данное предложение не согласуется с принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и различных типов муниципальных образований (поселений, муниципальных районов, городских округов), установленным статьей 31.1 Кодекса, что также приведет к снижению стабильности налоговых доходов местных бюджетов и ухудшению возможностей их планирования.

Вместе с тем, данное предложение не способствует реализации метода среднесрочного бюджетного планирования, требующего стабильности доходных источников бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Законопроект (пункт 3 статьи 1 в отношении статьи 137 Кодекса) предусматривает замену дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений не дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, а дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, специальных налоговых режимов. Такой же механизм выравнивания бюджетной обеспеченности предлагается применять в отношении муниципальных районов и городских округов (пункт 4 статьи 1 в отношении статьи 138 Кодекса).

Обосновывается данное предложение тем, что передача в местные бюджеты указанных налогов по дифференцированным нормативам отчислений расширит возможности муниципалитетов по мобилизации дополнительных поступлений доходов в местные бюджеты, снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Однако замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (муниципальных районов, городских округов) дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц, является большей гарантией для муниципальных образований по сравнению с заменой указанных дотаций дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, специальных налоговых режимов. Обусловлено это стабильностью поступлений от налога на доходы физических лиц, их значительным объемом (66 процентов налоговых доходов местных бюджетов), а также равномерностью распределения налоговой базы по данному налогу.

Данное обоснование большей эффективности использования нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц относится и к пункту 1 статьи 1 законопроекта.

Данное предложение законопроекта (пункт 3 статьи 1) является пролонгацией действующей в переходный период реализации Федерального закона N 131-ФЗ нормы о возможности замены дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.

Введение указанной нормы на переходный период было обусловлено "слабостью" вновь образованных поселений, и трудностями, возникающими при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований, а также тем, что дотации из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований в 2006-2008 годах могут распределяться с использованием показателей фактических или прогнозируемых доходов и расходов бюджетов муниципальных образований.

После введения в действие Федерального закона N 131-ФЗ в полном объеме вышеназванные проблемы нивелируются. Кроме того, использование одновременно дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от всех федеральных и региональных налогов, специальных налоговых режимов, а также режима " отрицательного трансферта" для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований можно сравнить с установлением одного и того же объекта налогообложения при введении разных налогов. Как показывает мировая практика правомерно использовать одновременно только один из вышеназванных механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Законопроектом (пункт 5 статьи 1 в отношении статьи 142.2 Кодекса) предлагается закрепить на постоянной основе предусмотренное на переходный период реформы местного самоуправления право субъекта Российской Федерации при уровне доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, при котором возникает обязанность по перечислению из местных бюджетов субсидий в бюджет субъекта Российской Федерации, не ниже 1,3 раза среднего уровня доходов (бюджетной обеспеченности) по поселениям или муниципальным районам (городским округам). В настоящее время в Кодексе установлен показатель, равный 2 (не ниже 2 раз), при котором действует указанный порядок.

Кроме того, предлагается рассчитывать уровень доходов местного бюджета в расчете на одного жителя, при котором возникает обязанность по перечислению из местных бюджетов субсидий в бюджет субъекта Российской Федерации, не за отчетный финансовый год, а на очередной финансовый год (плановый период при 3- летнем планировании).

По мнению авторов законопроекта только снижение порогового уровня, при котором возможно применение "отрицательного трансферта", позволит применять данный механизм как эффективный инструмент межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации .

Следует отметить, что при введении предлагаемого законопроектом порядка установления механизма "отрицательного трансферта" у муниципальных образований-доноров практически не остается стимулов для развития собственной налоговой базы. Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 142.2 Кодекса субъектам Российской Федерации предоставлено право (а не установлена обязанность) введения режима "отрицательного трансферта".

Вместе с тем, применение указанного режима не на основе данных за отчетный финансовый год, а на очередной финансовый год (плановый период) не позволит учитывать фактическую расчетную обеспеченность муниципальных образований и на этом основании достоверно определять размер субсидий, которые необходимо перечислять из местных бюджетов в бюджет субъекта Российской Федерации.

Статьей 2 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон N 131-ФЗ в целях приведения его в соответствие с изменениями, вносимыми в Кодекс.

На основании вышеизложенного Комитет по вопросам местного самоуправления не поддерживает данный законопроект.

Председатель Комитета

В.С. Тимченко