Заключение Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления от 5 ноября 2009 г. N 64/8 по проекту федерального закона N 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Язевым, В.В. Зиновьевым, В.Л. Горбачевым, членами Совета Федерации В.К. Гусевым, Н.И. Рыжковым, О. М. Толкачевым, а также Е.Н. Заяшниковым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (утратило силу)

Заключение
Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления от 5 ноября 2009 г. N 64/8 по проекту федерального закона N 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива", внесенному депутатами Государственной Думы В.А. Язевым, В.В. Зиновьевым, В.Л. Горбачевым, членами Совета Федерации В.К. Гусевым, Н.И. Рыжковым, О.М. Толкачевым, а также Е.Н. Заяшниковым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 13 октября 2009 года (протокол N 145, пункт 65) Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива", внесенный депутатами Государственной Думы В.А. Язевым, В.В. Зиновьевым, В.Л. Горбачевым, членами Совета Федерации В.К. Гусевым, Н.И. Рыжковым, О.М. Толкачевым, а также Е.Н. Заяшниковым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы.

В связи с данной законодательной инициативой Комитет отмечает следующее.

1. Части 1 и 2 статьи 7 проекта предусматривают вопросы местного значения, связанные с использованием альтернативных видов моторного топлива. Однако в силу части 1 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") это не может быть предметом регулирования законопроекта, так как вопросы местного значения могут определяться исключительно указанным федеральным законом. В иных федеральных законах могут закрепляться лишь полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (часть 1.1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") либо передаваемые органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (часть 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

2. Согласно статье 7 проекта, к вопросам местного значения муниципального района и городского округа относится дорожная деятельность, в том числе по техническому обслуживанию и заправке альтернативными видами моторного топлива, в отношении автомобильных дорог местного значения в их границах. Однако это не соответствует действующему законодательству. Согласно Федеральному закону от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") дорожная деятельность - это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3); объекты дорожного сервиса (к которым относятся в том числе объекты технического обслуживания и заправки топливом) не входят в состав автодорог (пункт 1, 13 статьи 3) и, следовательно, обустройство ими автодорог не входит в содержание дорожной деятельности. Последнее относится к "иным полномочиям в области использования автомобильных дорог", предусмотренным пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 15, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Далее, в проекте речь идет только об автомобильных дорогах местного значения, тогда как в соответствии с Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления в отношении объектов дорожного сервиса распространяются не только на автодороги местного значения, но и на иные дороги в границах муниципального образования.

Кроме того, проект относит указанный вопрос только к ведению муниципальных районов и городских округов, тогда как согласно Федеральным законам "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 5 части 1 статьи 14) и "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (статьи 13, 22) аналогичные функции принадлежат также органам местного самоуправления городских и сельских поселений.

3. Проект закрепляет за органами местного самоуправления полномочия по согласованию вопросов размещения и развития на территории муниципального образования объектов, осуществляющих сервисное и иное обслуживание, включая заправку транспортных и иных средств, использующих альтернативные виды моторного топлива (пункт 3 части 3 статьи 7).

Это не соответствует установленному Градостроительным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" порядку планирования и размещения объектов дорожного сервиса, в соответствии с которым органы местного самоуправления обладают полномочиями не по согласованию, а непосредственно по решению вопросов размещения таких объектов. Так, согласно статьям 13, 22 Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по обеспечению автодорог объектами дорожного сервиса относится: планирование их размещения в рамках градостроительного планирования и выдача разрешений на их строительство на территории муниципального образования.

4. Согласно проекту, к компетенции городских округов относится организация мероприятий, стимулирующих перевод транспорта общего пользования на альтернативные виды моторного топлива, при этом данное направление деятельности перечисляется в одном пункте с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению и организацией транспортного обслуживания населения в границах городского округа (абзац 2 части 2 проекта). Однако организация указанных мероприятий не имеет отношения к транспортному обслуживанию, данные виды деятельности разнородны по своему содержанию: первый имеет целью уменьшение вредного воздействия на окружающую среду, в том числе сокращение потребления невозобновляемых природных ресурсов, а второй - обеспечение передвижения жителей по территории муниципального образования. Следовательно, организация мероприятий, стимулирующих перевод транспорта общего пользования на альтернативные виды моторного топлива, должна рассматриваться в рамках компетенции органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды. Организация мероприятий по охране окружающей среды предусмотрена в качестве вопроса местного значения муниципальных районов и городских округов пунктом 9 части 1 статьи 15, пунктом 11 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В статье 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закреплено, что органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов осуществляют организацию мероприятий по охране окружающей среды - под эту категорию непосредственно подпадают и мероприятия по использованию альтернативных видов моторного топлива.

При этом законопроект закрепляет данную функцию только за городскими округами, тогда как организация мероприятий по охране окружающей среды, как указывалось выше, законодательством отнесена также к ведению муниципальных районов.

Далее, законопроект рассматривает указанную функцию одновременно и в качестве отдельного вопроса местного значения, и в качестве полномочия по решению вопросов местного значения (абзац 2 части 2, пункт 1 части 3 статьи 7). В результате происходит смешение вопросов местного значения и полномочий по их решению, что противоречит Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 14, 15, 16 и 17). Кроме того, в статье 8 проекта устанавливается, что органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе осуществлять мероприятия, стимулирующие перевод на альтернативные виды моторного топлива. При этом в части 3 статьи 7 проекта данная функция закреплена в качестве полномочия органов местного самоуправления.

В результате создается неопределенность в вопросе об обязательности осуществления органами местного самоуправления соответствующих мероприятий, поскольку по смыслу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы местного значения подлежат обязательному решению органами местного самоуправления путем осуществления полномочий, то есть конкретных прав и (или) обязанностей, предусмотренных федеральными законами. Это отличает вопросы местного значения от вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по которым органы местного самоуправления обладают лишь правами, но не обязанностями (статьи 14.1, 15.1, 16.1, часть 5 статьи 20 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). За неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность (статьи 24, 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", глава 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом, поскольку закон предполагает дальнейшее государственное регулирование использования альтернативных видов моторного топлива, в том числе установление определенных нормативов в этой сфере (пункт 1 статьи 5 проекта), то обеспечение соблюдения соответствующих правил и нормативов, очевидно, будет составлять не право, а обязанность органов местного самоуправления. Поэтому отнесение деятельности в данной сфере исключительно к правам органов местного самоуправления может впоследствии вызвать проблемы в толковании и применении закона.

В связи с этим представляется, что организация мероприятий, стимулирующих перевод транспорта на альтернативные виды моторного топлива, должна рассматриваться не как полномочие (под которыми, исходя из статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принято понимать способы, правовые формы решения вопросов местного значения), а как вопрос местного значения (точнее - составная часть такого вопроса местного значения, как организация мероприятий по охране окружающей среды). Его решение может осуществляться посредством реализации различных полномочий, предусмотренных статьей 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и иными федеральными законами. Более конкретные полномочия именно в сфере использования альтернативных видов моторного топлива, в том числе четкое разграничение прав и обязанностей в данной сфере, может осуществляться иными федеральными законами - в данном случае рассматриваемым проектом, однако в настоящее время он не содержит подобного детализирующего отраслевого регулирования.

Таким образом, вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, посредством которых проект предполагает осуществлять стимулирование использования альтернативных видов моторного топлива, носят более общий характер и уже регламентированы действующим законодательством. Проект не предусматривает закрепления за органами местного самоуправления каких-либо новых конкретных полномочий именно в сфере использования альтернативных видов топлива, не сводимых к правам и обязанностям органов местного самоуправления в иных сферах (дорожной деятельности, охраны окружающей среды и так далее). Соответственно, в этой части проект никоим образом не расширяет и даже не уточняет права и обязанности органов местного самоуправления, а в ряде случаев вступает в противоречие с действующими в настоящее время законами.

В связи с вышеизложенным Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддерживает принятие в первом чтении проекта федерального закона N 130858-4 "Об использовании альтернативных видов моторного топлива".

Председатель Комитета

В.С. Тимченко