Пояснительная записка к проекту федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" (утратила силу)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов"

Досье на проект федерального закона

Настоящий проект федерального закона разработан в условиях отсутствия законодательной базы, обеспечивающей государственной регулирование в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов.

Необходимость принятия законопроекта "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" диктуется тем, что Воздушный кодекс Российской Федерации в основном определяет государственное регулирование использования воздушного пространства и деятельность по обеспечению потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, обеспечения обороны и безопасности государства, охраны интересов государства по вопросам безопасности полетов воздушных судов, но не регулирует правовые нормы по развитию аэродромной сети и аэропортов.

Транспортный конвейер такой огромной страны, как Российская Федерация, невозможно представить без авиации. Самолеты и вертолеты, развивающаяся во всех странах бурными темпами малая авиация, прокладывают все новые воздушные трассы, активно способствуют развитию и упрочению государства, росту его экономического потенциала. Важнейшим звеном этого конвейера является аэродромная сеть и аэропорты.

В настоящее время в реестр гражданских аэродромов включено 393 аэродрома, которых стало намного меньше. Начиная с 1992 г. авиационная сеть страны уменьшилась на 908 аэродромов, что только повысило значимость оставшихся аэродромов и потребовало новых усилий по их развитию их и реконструкции.

По данным Управления производственной деятельности Росавиации в реестр аэродромов гражданской авиации России из 393 аэродромов 62 имеют федеральное значение и образуют опорную сеть российской гражданской авиации. Более девятисот аэропортов регионального и местного значения с аэродромами, имеющими в основном грунтовые ВПП, за годы рыночных реформ из-за невостребованности авиационных перевозок из реестра выбыли. Только 58% аэродромов имеют искусственные взлетно-посадочные полосы, остальные - грунтовые. 70% ВПП с искусственными покрытиями были построены более двух десятилетий назад и из них только небольшая часть подверглась реконструкции. 18% аэродромов с грунтовыми ВПП требуют капитального ремонта. Чуть меньше половины всех аэродромов оборудованы светосигнальными системами, частично уже требующими замены.

Вооруженные Силы Российской Федерации имеют 342 аэродрома, в том числе 206 с искусственным ВПП, т.е. более 60% от общего количества. Из числа других министерств и ведомств аэродромы принадлежат: МВД, ФСБ, МЧС, Российской оборонной спортивно-технической организации и др.

Вследствие длительной интенсивной эксплуатации до 60% аэродромов выслужили установленные сроки и требуют безотлагательного ремонта и реконструкции, так как их состояние продолжает интенсивно снижаться.

Если не принять срочные меры, к 2010 году практически вся аэродромная сеть может быть выведена из эксплуатации.

В России насчитывается также около 70 международных аэропортов. Однако более 70% международных авиапассажиров улетают в основном из крупных аэроузлов в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и ряде других городов страны. Остальные международные аэропорты зачастую не отвечают строгим требованиям и стандартам ИКАО.

Правовой статус международного аэропорта имеет важное значение для определения его места и роли в системе международных и национальных воздушных сообщений. Если аэропорт признан по национальному закону международным, то его статус учитывается при выработке и утверждении региональных аэронавигационных планов ИКАО. Этим ИКАО подтверждает статус национального аэропорта в качестве международного и периодически проверяет его деятельность на предмет ее соответствия стандартам ИКАО, изложенным в Приложении 14 к Чикагской конвенции 1944 г.

Международный аэропорт является объектом государственным, на нем лежит ответственность за соблюдение международных обязательств. Однако это отнюдь не означает, что международный аэропорт должен быть исключительно собственностью государства и, следовательно, быть закрытым для приватизации, участия частных инвесторов в его деятельности. Мировой практике известны разные формы принадлежности собственности международных аэропортов.

Одна из основных проблем - неудовлетворительное состояние покрытия взлетно-посадочных полос значительного числа российских аэропортов. С целью понять причины посадок с избыточной перегрузкой, которые допускают экипажи в ряде российских аэропортов, летный комплекс "Аэрофлота" провел анализ операционной статистики за последние пять лет. Как показало исследование, в аэропортах таких городов, как Анапа, Астрахань, Волгоград, Краснодар и Самара, из-за неровностей ВВП средний показатель перегрузок на 200 посадок составляет 1,46g (для сравнения: в Мюнхене эта цифра равна 1,25g). Это еще раз говорит о неудовлетворительном состоянии ВПП, а значит, о необходимости принимать срочные меры по реконструкции полос и рулежных дорожек российских аэропортов.

Одной из причин необходимости развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов являются существующие ограничения использования ВВП различными воздушными судами (по различным причинам, но в основном из-за длины ВВП). В соответствии с приказом N 339 от 1998 г. администрация каждого конкретного аэропорта самостоятельно и независимо определяет, допустить или не допустить определенный тип воздушного судна на свой аэродром, хотя аэродром по его существующим характеристикам и по характеристикам воздушных судов может быть пригоден.

Например, "Аэрофлот" может использовать для своих судов 103 аэродрома в России, но при этом только 11 из них подходят для "Boeing-767" и 17 - для "A-320". При выполнении внутреннего рейса из Петропавловска-Камчатского в Москву на "Boeing -767" можно использовать только два запасных аэродрома: Домодедово и Адлер. Первый расположен на расстоянии 50 км от Шереметьево, до второго лететь два часа.

Это говорит о необходимости развивать и проводить реконструкцию аэродромной сети и аэропортов и иметь для этого правовую базу.

Начиная с 2002 года государство взялось за развитие и реконструкцию аэродромной инфраструктуры. До 2010 года на это будет из федерального бюджета выделено более 60 млрд. руб. Физические и юридические лица не торопятся вкладываться средства в развитие и реконструкцию аэродромной сети и аэропортов, считая, что государство, сперва должно определиться с приоритетными объектами, создать нормативную правовую базу и условия для возврата инвестиций, тем более, что окупаемость инвестиций длится десятилетиями.

Проблемы в области безопасности воздушного транспорта вынуждают правительство выделять с каждым годом все больше бюджетных средств на реконструкцию и развитие наземной авиационной инфраструктуры. Если в 2004 году лимит государственных капиталовложений составлял 2 млрд. руб., то через год эта цифра возросла до почти 7,8 млрд. руб. В 2006 году в федеральном бюджете на развитие наземной базы аэропортов уже было заложено порядка 11 млрд. руб. Согласно планам Министерства транспорта Российской Федерации с 2005 по 2010 год на развитие инфраструктуры гражданской авиации будет израсходовано более 60 млрд. руб. Но многие ученые и специалисты в области авиации считают, что этих средств будет недостаточно не только для восстановления сети аэродромов, но и для поддержания ее в нынешнем виде. Из реестра аэродромов каждый год исчезает не менее десятка записей. В результате к началу 2007 года в России осталось 393 аэродрома, при этом оказалось, что только 40-45 аэропортов в стране работают с прибылью, остальные требуют дотаций.

Некоторые федеральные органы исполнительной власти предлагают различные пути решения этого назревшего вопроса.

Министерство обороны по сведениям средств массовой информации рассматривает вопрос о передачи части своих местных аэродромов для их использования гражданскими воздушными судами, так как у министерства имеется разветвленная сеть малых и грунтовых аэродромов, особенно в труднодоступных районах страны, которые порой совсем не используются и их вполне можно передать под двойное базирование местной малой гражданской авиации, что увеличить миграцию населения, значительно улучшит экономику регионов и поможет найти пути для развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов.

Министерство транспорта Российской Федерации рассматривает предложение о передаче в собственность субъектов Федерации более 300 аэропортов.

Эта идея также может лечь в основу программы развития аэродромной сети и аэропортов. В ней в первую очередь будет по-новому обоснована целесообразность сохранения в федеральной собственности того или иного аэродрома или аэропорта. Например, все 30 аэродромов Якутии предполагается определить в федеральную собственность, так как авиация, как вид транспорта, практически не имеет альтернативы во многих населенных пунктах региона. Всего же в федеральной собственности планируется оставить 70 аэропортов.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации разрабатывает пути отмены ограничений на приватизацию аэродромов федерального значения. Сейчас аэродромы федерального значения входят в перечень имущества, приватизация которого запрещена указом Президента Российской Федерации N 2284 от 24 декабря 1993 года, а возможность их использования частными и государственными операторами аэропортов нормативно не урегулирована. В 2005 году Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом добилось в суде расторжения договора аренды аэродромного комплекса Домодедово группой "Ист Лайн", посчитав заниженными арендные платежи частного инвестора и слишком длительным срок аренды. А в апреле 2005 года были предъявлены претензии ОАО "Международный аэропорт Шереметьево" в том, что компания не должна была вкладывать средства в не принадлежащее ей аэродромное имущество. Администрация многих аэропортов считает, что приватизация ряда аэродромов могла бы снять ряд проблем во взаимоотношениях с государством.

Практическими мерами по решению задач и достижению целей государственного управления имуществом гражданских аэропортов (аэродромов) могли бы стать следующие:

отмена законодательного определения имущества гражданских аэропортов (аэродромов) как объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности (см. статью 5 законопроекта);

отмена законодательных ограничений на приватизацию федерального имущества гражданских аэропортов (аэродромов), утративших актуальность и не подкрепленных соответствующим мировым опытом;

совершенствование процедуры изъятия земельных участков, в том числе для целей строительства (развития) гражданских аэропортов (аэродромов) (см. статью 13 законопроекта);

разработка и принятие подзаконных актов, направленных на реализацию Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" в сфере гражданской авиации;

нормативное правовое регулирование порядка передачи в доверительное управление федерального имущества гражданских аэропортов (аэродромов);

нормативное определение случаев передачи имущества аэропортов (аэродромов) в аренду на конкурсной основе и без проведения конкурсов;

совершенствование нормативной правовой базы государственного тарифного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов;

передача в собственность субъектов Российской Федерации имущества аэропортов (аэродромов), необходимых субъектам Российской Федерации для исполнения установленных полномочий по транспортному обслуживанию населения (статья 5 законопроекта);

завершение приватизации федерального имущества аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, не используемого Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации для реализации государственных функций и полномочий.

В 2006 году в соответствии с поручением правительства была проведена корректировка подпрограммы "Гражданская авиация". В нее включены инвестиционные проекты строительства и реконструкции объектов 24 аэропортов, в том числе восьми крупных узловых, четырнадцати региональных федерального значения и двух региональных аэропортов местного значения. К наиболее значимым относится реконструкция аэродромов Пулково, Шереметьево, Домодедово, Внуково, Толмачево, Кольцово, Сочи.

Расходы на это в 2005-2010 годах составят 492, 1 млрд. рублей.

В соответствии с прежними нормативно-правовыми актами при приватизации авиационных предприятий гражданской авиации значительная часть имущества аэропортов не подлежала внесению в качестве учредительного вклада Российской Федерации в уставный капитал создаваемых на их базе открытых акционерных обществ. Это аэродромы, взлетно-посадочные полосы, рулежные дорожки, перроны, светосигнальное оборудование, объекты УВД. После завершения акционирования и приватизации государственных авиационных предприятий это имущество в 1992-2001 годах подлежало передаче по договорам аренды в пользование вновь созданным на их базе открытым акционерным обществам гражданской авиации. Правовые основы и механизмы контроля за использованием данного имущества аэропортов были несовершенны. Кроме того, оно находилось и находится на балансе тех организаций, которые не занимались его капитальным ремонтом, реконструкцией. В результате значительная часть договоров была заключена на таких финансовых, технических, временных и иных условиях аренды или пользования, которые были максимально выгодны арендаторам (эксплуатантам), а не Российской Федерации - собственнику аэродромов и аэропортов.

Начавшийся процесс приобретения российских аэропортов в собственность, преподносимая как приход в аэропорт стратегического инвестора, отражает устремление крупного российского капитала установить контроль над самыми прибыльными аэропортами страны. К таковым относятся аэропорты с пассажиропотоками свыше миллиона человек в год. Это три московских аэропорта, аэропорты в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Екатеринбурге, Сочи, Красноярске, Краснодаре, Самаре и Хабаровске. Заведомо убыточные, обремененные долгами и так называемые социальные аэропорты частному капиталу безынтересны.

Выручка компаний, управляющих упомянутыми аэропортами, исчисляется миллиардами рублей (в Домодедове - порядка 12 млрд., Шереметьеве - 4, 5 млрд., у аэропорта Краснодара - 2, 1 млрд.), и заветная мечта любого банка заполучить такого клиента.

Рассматривается возможность и экономическая целесообразность передачи федерального аэропортового имущества, не подлежащего приватизации, в собственность субъектов Российской Федерации, чтобы сделать приоритетной подпрограмму "Гражданская авиация" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России" в части формирования опорной сети аэропортов и наметить меры по поддержке развития и реконструкции узловых аэропортов, включая Шереметьево, Домодедово и Внуково, с учетом их стратегической роли в международных и внутри российских авиатранспортных перевозках.

Самой распространенной формой приватизации западных аэропортов является схема, когда частной компании не продается, а передается по концессионному соглашению право на строительство и последующее коммерческое использование в течение ряда лет того или иного объекта в аэропорту (терминала, автостоянки, цеха бортпитания и т. д.). За годы эксплуатации временный собственник с лихвой перекрывает понесенные расходы, а государство, не производя никаких затрат, не только расширяет технологические возможности аэропорта, но в итоге становится собственником этого объекта.

Проект федерального закона включает 6 глав (19 статей), которые устанавливают:

цели и принципы государственного регулирования в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов Российской Федерации (статьи 3 и 4);

порядок и допуск к эксплуатации аэродромов и аэропортов (статья 6);

технические требования при развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов и осуществление государственного контроля (статьи 7 и 8);

финансовое обеспечение и экономическое регулирование в области развития и реконструкции в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов (статьи 11 и 12);

порядок отведения земельных участков для развития и реконструкции аэродромов и аэропортов, а также при национализация имущества гражданской авиации в целях развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов (статьи 13 и 14):

полномочия администрации аэропорта при развитии и реконструкции аэропорта (статья 15).

Принятие федерального закона "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" не повлечет расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, так как статьи 4, 11, 12 и 14 не предусматривают дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не требуют увеличения численного состава федеральных органов исполнительной власти или создания новых федеральных органов исполнительной власти, введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, не содержит выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств Российской Федерации или иных норм, покрываемых за счет расходов федерального бюджета.

Расходы на реализацию данного законопроекта, предусмотренные в статьях 11 и 12, могут быть связаны только при наличии федеральных целевых программ, предусматривающих развитие и реконструкцию аэродромов государственной авиации, аэродромов экспериментальной авиации и аэропортов федерального значения и расходы на которые включены в федеральный закон о федеральном бюджете на очередной год.

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и пунктом "д" части 1 статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации заключение Правительства Российской Федерации не требуется.

Реализация данного федерального закона не потребует дополнительного расходования средств из федерального бюджета, так как законопроект не предусматривает создание новых федеральных органов исполнительной власти.

Законопроект не предусматривает увеличения численного состава федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Принятие законопроекта потребует внесения необходимых изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "О государственном регулировании развития авиации", "Об охране окружающей среды", Уголовный кодекс Российской Федерации, В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в другие федеральные законы, касающиеся вопросов обеспечения безопасности авиационной деятельности.

Финансово-экономическое обоснование проекта федерального закона "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов"

Принятие Федерального закона "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" не повлечет расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, так как статьи 4, 11, 12 и 14 не предусматривают дополнительных расходов, покрываемых за счет федерального бюджета, не требуют увеличения численного состава федеральных органов исполнительной власти или создания новых федеральных органов исполнительной власти, введение или отмену налогов, освобождение от их уплаты, не содержит выпуск государственных займов, изменение финансовых обязательств Российской Федерации или иных норм, покрываемых за счет расходов федерального бюджета.

Перечень законодательных актов, подлежащих разработке и введению в действие или отмене, в связи с принятием проекта федерального закона "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов"

В случае принятия проекта федерального закона "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" потребуется внесения изменений и дополнений в Воздушный кодекс Российской Федерации, в Федеральные законы "О государственном регулировании развития авиации", "Об охране окружающей среды", Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в другие законодательные акты Российской Федерации, касающиеся вопросов развития и реконструкции аэродромов и аэропортов и безопасности авиационной деятельности.

Кроме того, в случае принятия проекта федерального закона потребуется внесения изменений в федеральные авиационные правила и федеральные правила использования воздушного пространства.

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.