Заключение Комитета Государственной Думы по транспорту по проекту федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы по транспорту
по проекту федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов"

Досье на проект федерального закона

Проектом федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов" (далее - Законопроект), внесенным депутатом Государственной Думы Ю.В. Коганом, а также Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым, В.И. Шпортом в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы и В.Д. Ключенком в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации, предлагается путем определения целей и принципов, а также реализации ряда организационных, административных и финансово-экономических мер совершенствовать правоотношения в сфере правовых и организационных основ государственного регулирования в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов Российской Федерации.

Авторы Законопроекта предлагают установить порядок допуска к эксплуатации аэродромов и аэропортов, а также технические требования при их развитии и реконструкции.

Кроме того, предлагается законодательно закрепить финансовое обеспечение и экономическое регулирование в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов, а также порядок отвода земельных участков для их дальнейшего развития и реконструкции.

По мнению авторов Законопроект будет способствовать развитию в Российской Федерации аэродромной сети и аэропортов, а также безопасности полетов воздушных судов.

Авторы Законопроекта считают, что Законопроект "разработан в условиях отсутствия законодательной базы, обеспечивающей государственной регулирование в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов". Свою позицию они мотивируют тем, что действующее законодательство и, в частности, Воздушный кодекс Российской Федерации "в основном определяет государственное регулирование использования воздушного пространства и деятельность по обеспечению потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, обеспечения обороны и безопасности государства, охраны интересов государства по вопросам безопасности полетов воздушных судов".

Действительно, глава 2 Воздушного кодекса Российской Федерации регламентирует правоотношения в сфере использования воздушного пространства. Вместе с тем, глава 6 Воздушного кодекса Российской Федерации содержит нормы права, регулирующие вопросы строительства и реконструкции, регистрации и сертификации аэродромов и аэропортов.

Кроме того, в развитие законодательной базы, регламентирующей вопросы государственного регулирования в области авиационной деятельности, был разработан и принят Федеральный закон от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", определяющий правовые основы государственного регулирования развития авиации в Российской Федерации.

В частности, используемое в данном федеральном законе понятие "авиация" содержит в себе термин "авиационная инфраструктура", включающий в себя как аэродромы, так и аэропорты. Таким образом, предмет правого регулирования рассматриваемого Законопроекта - основы государственного регулирования развития аэродромной сети и аэропортов, поглощается предметом правого регулирования уже действующего федерального закона - основы государственное регулирование развития авиации.

Следует также обратить внимание на тот факт, что ряд положений рассматриваемого Законопроекта дублируют или в ином контексте формулируют положения уже действующих норм права: Федерального закона от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации", Воздушного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении", Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и ряда других.

Так, например, положения статьи 3 и 4 Законопроекта, определяющие цели и принципы государственного регулирования в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов, уже нашли законодательное закрепление в статьях 2 и 3 Федерального закона от 8 января 1998 года N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации".

Вопросы осуществления государственного контроля в процессе развитии и реконструкции аэродромов и аэропортов, а также финансового обеспечения данного процесса, предусмотренные статьями 8 и 11 Законопроекта, в той или иной мере уже реализованы в статьях 5 и 10 указанного федерального закона.

Авторы Законопроекта в статье 13 прописывают порядок отведение земельных участков для развития и реконструкции аэродромов и аэропортов. Вместе с тем, статья 43 Воздушного кодекса Российской Федерации уже законодательно закрепила такого рода порядок предоставления не только земельного участка, но и поверхностного водного объекта.

Предметом правового регулирования статьи 6 Законопроекта выступают вопросы сертификации и допуска к эксплуатации аэродромов и аэропортов, но аналогичные вопросы уже нашли свое законодательное закрепление в статьях 48 и 49 Воздушного кодекса Российской Федерации.

В статье 9 Законопроекта прописано, что при введении военного или чрезвычайного положения аэродромы и аэропорты независимо от форм собственности решением Правительства Российской Федерации передаются в ведение федерального органа исполнительной власти в области обороны. В данной связи следует отметить, что в соответствии с положениями статьи 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года N 1-ФКЗ "О военном положении" на территории, на которой введено военное положение, и только на основании указов Президента Российской Федерации, применяются меры, предусматривающие изъятие в соответствии с федеральными законами у организаций необходимого для нужд обороны имущества с последующей выплатой государством его стоимости.

Согласно же положениям статьи 13 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 года N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" на основании только указа Президента Российской Федерации может быть осуществлена мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также их переориентация на иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности.

В данной связи очевидно, что дублирование Законопроектом действующих правовых норм в рассматриваемой сфере деятельности повлечет за собой их двоякое толкование, что может негативно отразиться на правоприменительной практике.

Следует также отметить, что ряд положений Законопроекта вступает в противоречие с действующим законодательством Российской Федерации. Так, например, статья 11 Законопроекта предполагает осуществлять финансирование развития и реконструкции "аэродромов государственной авиации, аэродромов экспериментальной авиации, аэропортов федерального значения" за счет выделения из "федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации" средств на федеральные целевые программы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 12.1. части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 сентября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям субъектов Российской Федерации относится "содержание, развитие и организация эксплуатации аэропортов и (или) аэродромов гражданской авиации, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации".

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Здесь и далее по тексту дату названного Федерального закона N 184-ФЗ следует читать как "6 октября 1999 года"

Таким образом, законодательно закрепляется порядок финансирования инфраструктуры государственной и экспериментальной авиации, а также объектов, находящихся в федеральной собственности, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Такой подход противоречит принципу самостоятельности бюджетов, закрепленному в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также требованиям статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указывается на то, что расходные обязательства Российской Федерации, возникающие в результате принятия федеральных законов и не относящиеся в соответствии с Федеральным законом от 6 сентября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Обращает на себя внимание и то, что текстом Законопроекта вводится в оборот ряд терминов, раскрытие которых не нашло законодательного закрепления. Так, в частности, в части 4 статьи 5 Законопроекта речь идет о "муниципальной собственности субъектов Российской Федерации", в то время как Конституция Российской Федерации не предусматривает такого вида собственности, а в Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" речь идет исключительно о муниципальной собственности муниципального образования.

Также необходимо отметить тот факт, что используемый в Законопроекте термин "авиационное предприятие", не в полной мере соответствует понятию, закрепленному статьей 61 Воздушного кодекса Российской Федерации. Согласно Законопроекту к авиационным предприятиям предъявляется требование по осуществлению работ по развитию и реконструкции аэродромов и аэропортов, несмотря на то, что согласно действующему законодательству авиационное предприятие, как юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, имеет основной целью своей деятельности осуществление за плату воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты и (или) выполнение авиационных работ.

Учитывая изложенное, Комитет рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов", внесенный депутатом Государственной Думы Ю.В. Коганом, а также Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым, В.И. Шпортом в период исполнения ими полномочий депутатов Государственной Думы и В.Д. Ключенком в период исполнения им полномочий члена Совета Федерации.

Председатель Комитета

С.Н. Шишкарёв