Заключение Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям по проекту федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов", внесенному членом Совета Федерации В.Д. Ключенком, депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым, Ю.В. Коганом, В.И. Шпортом (утратило силу)

Заключение Комитета Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям
по проекту федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов", внесенному членом Совета Федерации В.Д. Ключенком, депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым, Ю.В. Коганом, В.И. Шпортом

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов", внесенный членом Совета Федерации В.Д. Ключенком, депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым, Ю.В. Коганом, В.И. Шпортом (далее - законопроект), и сообщает следующее.

Рассматриваемым законопроектом предлагается установить цели и принципы государственного регулирования в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов Российской Федерации, полномочия администрации аэропортов, порядок и допуска к эксплуатации аэродромов и аэропортов, особенности предоставления земельных участков для развития и реконструкции аэродромов и аэропортов и ряд других вопросов.

Поддерживая в целом целесообразность дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации в области развития аэропортовой сети, в том числе с учетом положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 года, Комитет вместе с тем отмечает, что законопроект в представленной редакции нуждается в существенной доработке по следующим основаниям.

1. Прежде всего, вызывает сомнение необходимость дублирования в рассматриваемом законопроекте ряда основных понятий, которые уже установлены Воздушным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Так, в статье 1 законопроекта приведено понятие аэродрома, под которым понимается участок земли или поверхности воды с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов. Вместе с тем аналогичное понятие аэродрома уже установлено статьей 40 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Установленные статьей 1 законопроекта понятия гражданского аэродрома и аэродрома экспериментальной авиации, в соответствии с которыми такими аэродромами признаются аэродромы, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области гражданской авиации и федерального органа исполнительной власти в области оборонной промышленности соответственно, не соотносятся со статьей 7 Воздушного кодекса Российской Федерации, согласно которой имущество гражданской и экспериментальной авиации, включая аэродромы, может находиться в государственной и муниципальной собственности. Только в федеральной собственности может находиться имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения, за исключением имущества авиации органов внутренних дел, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в настоящее время с учетом изменений, предусмотренных Федеральным законом от 19 июля 2007 г. N 133-ФЗ "О внесении изменений в статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" допускается возможность нахождения в собственности субъектов Российской Федерации аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, включая имущество, необходимое для их обслуживания.

2. Подлежат доработке положения статьи 4 законопроекта, устанавливающей принципы государственного регулирования в области развития и реконструкции аэродромной сети и аэропортов. Так, одним из указанных принципов предлагается установить поддержание аэродромов государственной авиации, аэродромов экспериментальной авиации, аэродромов совместного базирования, аэропортов совместного использования и аэропортов, находящихся в федеральной собственности, в постоянной эксплуатационной и мобилизационной готовности (абзац третий статьи 4 законопроекта).

Принимая во внимание, что в настоящее время законодательство Российской Федерации допускает возможность нахождения имущества авиации не только в федеральной собственности, но и собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, принципы государственного регулирования в указанной области должны устанавливаться вне зависимости от формы собственности на аэродромы и аэропорты.

Аналогичное замечание справедливо и в отношении абзаца пятого статьи 4 законопроекта, допускающего возможность оказания финансовой поддержки только аэродромам государственной авиации, аэродромам экспериментальной авиации и аэропортам, находящимся в федеральной собственности.

3. Статьей 5 законопроекта предлагается урегулировать отдельные вопросы приватизации аэродромов, а также вопросы перераспределения имущества авиации между публичными образованиями. Вместе с тем указанная статья в представленной редакции содержит ряд противоречий законодательству Российской Федерации.

Так, часть 2 статьи 5 законопроекта предлагается установить запрет на приватизацию аэродромов государственной авиации, аэродромов экспериментальной авиации, аэродромов совместного базирования и объектов единой системы организации воздушного движения. Вместе с тем следует учитывать, что на основании статьи 7 Воздушного кодекса Российской Федерации имущество гражданской и экспериментальной авиации, включая воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства, в соответствии с законодательством Российской Федерации может находиться не только в государственной и муниципальной собственности, но и в собственности физических лиц, юридических лиц.

Кроме того, предлагаемый запрет на приватизацию отдельных видов имущества авиации необходимо соотносить с пунктом 2.1.20 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284. Согласно указанному пункту запрещена приватизация объектов, предприятий, систем и средств управления воздушным движением аэропортов и авиапредприятий, связанных с обеспечением единой системы управления воздушным движением нижнего и верхнего воздушного пространства; аэродромов федерального значения (классов А, Б, В, Г, Д в соответствии с принятой классификацией), центров метрологии и летно-испытательных станций, учебно-тренировочных центров гражданской авиации.

Вызывает сомнение положения абзаца второго части 2 статьи 5 законопроекта, в соответствии с которым аэропорты могут быть приватизированы в случаях, предусмотренных федеральным законом о государственной программе приватизации имущества в Российской Федерации. В настоящее время законодательство Российской Федерации о приватизации (в частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества") не предусматривает необходимости разработки "государственной программы приватизации имущества в Российской Федерации".

Часть 4 статьи 5 законопроекта, допускающая возможность передачи аэродромов государственной авиации и аэропортов федерального значения на основании решения Правительства Российской Федерации в собственность субъектов Российской Федерации, противоречит пункту 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, на основании указанного федерального закона решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации.

Кроме того, из положений части 4 статьи 5 не ясно, в какую собственность будет передаваться имущество авиации - в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность.

4. Статьей 7 законопроекта предлагается установить требование об обязательном согласовании параметров строительства и реконструкции объектов в районе аэродрома и на резервируемых территориях аэродрома, а также перечень объектов, подлежащих такому согласованию. Комитет не поддерживает введение такой процедуры по следующим основаниям.

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" реализовано требование части 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации о введении единой государственной экспертизы проектной документации. На основании пункта 6 части 1 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры отнесены к особо опасным и технически сложным объектам, государственная экспертиза проектной документации которых проводится на федеральном уровне.

В соответствии с частью 6 статьи 49 Кодекса не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной данной статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, в связи с чем статья 7 законопроекта подлежит приведению с соответствие в законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Также не соответствуют законодательству Российской Федерации о градостроительной деятельности положения части 3 статьи 13, абзаца пятого части 1 статьи 15 законопроекта, в соответствии с которыми предусматривается наличие "генерального плана развития аэропорта", поскольку Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит такого вида градостроительной документации.

5. Статья 13 законопроекта содержит ряд грубых противоречий земельному законодательству.

Так, в частности, вызывает сомнение возможность предоставления земельных участков гражданских аэродромов, привокзальных площадей аэропортов в "хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, предусмотренном земельным законодательством Российской Федерации". Следует учитывать, что Земельный кодекс Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не предусматривает такого порядка предоставления.

Также вызывает сомнение положения абзаца второго части 3 статьи 13 законопроекта, в соответствии с которым отвод земельных участков осуществляется с учетом конкурсного отбора авиационных предприятий для развития и реконструкции аэродромов и аэропортов. Земельный кодекс Российской Федерации не предусматривает возможности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, путем отбора лиц, претендующих на предоставление земельных участков, между отдельными профессиональными организациями.

В связи с изложенным статья 13 законопроекта подлежит существенной доработке с учетом положений статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующей вопросы предоставления земельных участков из земель транспорта для размещения аэропортов, аэродромов, а также положений статьи 43 Воздушного кодекса Российской Федерации.

6. Положения статьи 16 законопроекта, в соответствии с которой предусмотрено обязательное страхование ответственности администрации аэропорта за вред, который может быть причинен при развитии и реконструкции аэропорта, подлежит дополнительной доработке. Так, следует учитывать, что статьи 131 - 135 Воздушного кодекса Российской Федерации не содержат норм, предписывающих в обязательном порядке страховать ответственность администрации аэропорта при развитии и реконструкции аэропортов. Кроме того, при введении такого механизма более четкого формулирования потребуют определение страхового случая, объема ответственности администрации аэропортов, определения страховых сумм и страховых выплат, а также порядка таких выплат.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям поддерживает принятие проекта федерального закона N 442062-4 "О государственном регулировании развития аэродромной сети и аэропортов", внесенного членом Совета Федерации В.Д. Ключенком, депутатами Государственной Думы Н.М. Безбородовым, Н.П. Залепухиным, А.В. Митрофановым, Ю.В. Коганом, В.И. Шпортом, и рекомендует Государственной Думе принять законопроект в первом чтении при условии его существенной доработки ко второму чтению.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум