Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 ноября 2009 г. N 47-Г09-50 "Статья 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" признана противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента принятия судебного решения" (извлечение)

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730 принят Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее - Закон), опубликованный в издании газеты "Южный Урал", N 218-226 (специальный выпуск N 64 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области), 31 декабря 2008 г.

Законом Оренбургской области от 21 апреля 2009 г. N 2904/624-IV-ОЗ, опубликованным в издании газеты "Южный Урал", N 62-64 (специальный выпуск N 69 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области), 30 апреля 2009 г. ("Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области", 15 апреля 2009 г., 28 заседание, I часть) Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" дополнен ст. 28.1 в следующей редакции:

"Правительству области ежемесячно в срок до 20 числа направлять в Законодательное Собрание области отчеты об исполнении областного и местных бюджетов".

Исполняющий обязанности прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что оспариваемая им норма закона нарушает бюджетные права правительства Оренбургской области и муниципальных образований в части периодичности представления отчета об исполнении бюджетов, а также незаконно обязывает правительство Оренбургской области представлять отчет об исполнении не только областного бюджета, но и бюджета муниципального образования, что противоречит ст.ст. 154 и 264.2 БК РФ.

Законом Оренбургской области от 6 июля 2009 г. N 3053/647-IV-ОЗ ст. 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" после слов "направлять в Законодательное Собрание области" дополнена словами "и размещать на официальном сайте Правительства Оренбургской области".

В судебном заседании участвующий в деле прокурор уточнил заявленные требования, просил суд признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей ст. 28.1 Закона Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" в редакции Закона Оренбургской области от 6 июля 2009 г. N 3053/647-IV-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" по основаниям, изложенным в первоначальном заявлении.

Решением Оренбургского областного суда от 6 августа 2009 г. в удовлетворении заявления исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области отказано.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 11 ноября 2009 г. кассационное представление удовлетворила, указав следующее.

Статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации определены предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации и т.д.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Статьей 11 БК РФ установлено, что бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.

Во исполнение указанных полномочий постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730 принят Закон Оренбургской области от 24 декабря 2008 г. N 2730/591-IV-ОЗ "Об областном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", ст. 28.1 которого обязывает правительство области ежемесячно, в срок до 20 числа, направлять в Законодательное Собрание области и размещать на официальном сайте правительства Оренбургской области отчеты об исполнении областного и местных бюджетов (в ред. Закона Оренбургской области от 6 июля 2009 г. N 3053/647-IV-ОЗ).

Отказывая в удовлетворении заявления исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области, суд, руководствуясь подп. "а" ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", исходил из того, что законодательные органы вправе осуществлять контрольные функции и в связи с этим получать информацию об исполнении бюджетов от исполнительного органа области - правительства. При этом, по мнению суда, Закон не ограничивает право законодательного органа области какими-либо сроками и необходимую для осуществления контроля за исполнением бюджета информацию законодатель вправе получать в любое время, с любой периодичностью.

Кроме того, суд пришел к выводу о том, что представление ежемесячной отчетности предусмотрено Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной приказом Минфина России от 13 ноября 2008 г. N 128н.

Выводы суда, изложенные в решении, основаны на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с п. 1 ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса в том числе являются законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований).

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, устанавливаются настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, а также в установленных ими случаях иными нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 152 БК РФ).

В силу положений ст. 153 БК РФ законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с настоящим Кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, осуществляют иные полномочия, определенные настоящим Кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения (п. 1 ст. 154 БК РФ).

Согласно п. 3 ст. 264.2 БК РФ бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов и муниципальных образований является годовой. Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля.

Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (п. 2 ст. 264.2 БК РФ).

Анализ вышеназванного Федерального закона свидетельствует о том, что федеральным законодательством предусмотрены как виды, так и периодичность представления отчетов об исполнении бюджета. Ежемесячная периодичность представления отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации федеральным законодательством не предусмотрена. При этом БК РФ законодательным органам субъектов Российской Федерации не предоставлено полномочий устанавливать дополнительные виды бюджетной отчетности либо устанавливать иную, нежели установлена в БК РФ, периодичность представления отчетов об исполнении бюджета исполнительными органами субъекта Российской Федерации.

Доводы Законодательного Собрания Оренбургской области о том, что оспариваемая норма принята в целях осуществления парламентского контроля и реализации принципа прозрачности (открытости) в бюджетной сфере в соответствии с положениями ст.ст. 36 и 265 БК РФ, основаны на неправильном истолковании норм материального права и не могут быть приняты во внимание, поскольку финансовый контроль, осуществляемый органами законодательной власти, может быть признан правомерным только в форме, установленной федеральным законодательством. При этом последующий контроль законодательные органы осуществляют в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. Виды таких отчетов устанавливаются федеральным законом (п. 3 ст. 264.2 БК РФ).

Следовательно, полномочия законодательных органов по осуществлению контрольных функций в бюджетной сфере и в связи с этим их право получать информацию об исполнении бюджетов от исполнительного органа области - правительства, установленные подп. "а" ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", могут осуществляться в бюджетной сфере только при соблюдении требований федерального законодательства, т.е. в форме, в частности, последующего контроля в отношении установленных в БК РФ видов отчетов (годового и квартального).

Таким образом, является ошибочной ссылка суда на Инструкцию о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденную приказом Минфина России от 13 ноября 2008 г. N 128н, поскольку согласно п. 1 указанной Инструкции составление и представление ежемесячных отчетов об исполнении бюджетов возлагается на финансовые органы, определение которых содержится в ст. 6 БК РФ и к числу которых Правительство как орган государственной власти субъекта Российской Федерации не отнесен. Месячная отчетность об исполнении бюджетов предусмотрена как текущая отчетность получателей и распорядителей бюджетных средств, непосредственно указанных в ведомственной структуре расходов бюджета. Составление же правительством субъекта РФ отчета об исполнении областного бюджета в целом, что предполагает консолидированный отчет по бюджету субъекта и местным бюджетам (соответственно, обязанность представления его законодательному органу субъекта Российской Федерации), федеральным законодательством, в том числе и названной Инструкцией, не предусмотрено.

Следовательно, оспариваемая норма закона субъекта принята законодательным органом субъекта по вопросу, урегулированному федеральным законом, и не соответствует его содержанию в части установления периодичности представления отчетов об исполнении областного бюджета, при этом законодательным органом на орган исполнительной власти субъекта возложены дополнительные обязанности (по представлению ежемесячно отчета об исполнении областного и местных бюджетов), не предусмотренные федеральным бюджетным законодательством, что противоречит положениям ст. 154 БК РФ. Одновременно принятием оспариваемой нормы неправомерно расширены полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации, что противоречит ст. 153 БК РФ, устанавливающей, что полномочия законодательных органов в бюджетной сфере определяются бюджетным законодательством и при этом названным законодательством органы законодательной власти субъектов не наделены полномочиями по установлению дополнительных форм парламентского контроля в бюджетной сфере.

Положения ст. 36 БК РФ, на которые ссылается Законодательное Собрание Оренбургской области, устанавливая принцип прозрачности (открытости) и его содержание в бюджетных отношениях, не содержат каких-либо норм о предоставлении дополнительных (по сравнению с установленными ст.ст. 153, 265 БК РФ) полномочий законодательных органов по получению информации об исполнении бюджета для осуществления парламентского контроля.

Правовой смысл нормы, содержащейся в абз. 2 ст. 36 БК РФ "доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти...", предполагает недопустимость сокрытия от названного органа каких-либо сведений об исполнении бюджетов, но не предполагает правомочия названного органа вводить дополнительные формы отчетности об исполнении бюджета субъекта в нарушение федерального законодательства, установившего виды бюджетных отчетов и их периодичность.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ решение Оренбургского областного суда от 6 августа 2009 г. отменила и приняла по делу новое решение, которым заявление исполняющего обязанности прокурора Оренбургской области удовлетворила.