Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 февраля 2011 г. N 3-Г11-1 Решение суда о признании частично не действующим Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 г. N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" оставлено без изменения

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 февраля 2011 г. N 3-Г11-1

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

в составе председательствующего В.Б. Хаменкова, судей Л.А. Калининой и О.А. Ксенофонтовой,

при секретаре П.В. Алёшиной

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационным жалобам Главы Республики Коми и Государственного Совета Республики Коми на решение Верховного Суда Республики Коми от 2 декабря 2010 года, которым удовлетворено заявление прокурора Республики Коми о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Государственного Совета Республики Коми Закидальского Е.М., поддержавшего доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменений, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации Государственным Советом Республики Коми от 18 декабря 2003 года принят и 30 декабря 2003 года Главой республики подписан Закон Республики Коми N 95-РЗ "Об административной ответственности в Республике Коми" (далее - Закон Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ).

Закон официально опубликован в изданиях "Республика", N 9 от 13 января 2004 года, "Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми" от 21 мая 2004 года, N 5, ст. 3171.

Статьей 3 названного Закона установлена ответственность за административные правонарушения, посягающие на институты власти и управления в Республике Коми.

В частности, в соответствии с частью 1 данной статьи неисполнение или ненадлежащее исполнение (исполнение не в полном объеме или с нарушением установленных сроков) правовых актов Государственного Совета Республики Коми, Главы Республики Коми, Правительства Республики Коми, министерств и иных органов исполнительной власти Республики Коми и их руководителей, а также предписаний и (или) представлений Контрольно-счетной палаты Республики Коми, принятых (изданных) в пределах их компетенции, влечет предупреждение или наложение административного штрафа:

на граждан в размере от трехсот до одной тысячи рублей;

на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей;

на юридических лиц - от пяти тысяч до тридцати тысяч рублей.

Согласно части 2 статьи 3 Закона воспрепятствование законной деятельности депутатов Государственного Совета Республики Коми, Главы Республики Коми, Правительства Республики Коми и его членов, должностных лиц Контрольно-счетной палаты Республики Коми, Уполномоченного по правам человека в Республике Коми, министерств и иных органов исполнительной власти Республики Коми и их должностных лиц, членов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав районов, городов республиканского значения Республики Коми, выразившееся в ограничении доступа в помещения и на территории организаций, в неисполнении предъявленных в пределах их компетенции иных законных требований влечет наложение административного штрафа:

на граждан в размере от трехсот до одной тысячи рублей;

на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей.

Статьей 7 Закона предусмотрена ответственность за административные правонарушения в сфере благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства, а именно:

движение транспортных средств по клумбам, цветникам, газонам влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двухсот до одной тысячи рублей (часть 1 статьи 7),

загрязнение территории населенного пункта, связанное с эксплуатацией транспортных средств (мойка транспортных средств вне специально отведенных мест; размещение (стоянка) транспортных средств независимо от места расположения, кроме специально отведенных для стоянки мест), влечет наложение административного штрафа:

на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей;

на должностных лиц - от пяти тысяч до тридцати тысяч рублей;

на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей (часть 17 статьи 7).

Действия, указанные в части 17 статьи 7 Закона, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания за указанное нарушение, влекут наложение административного штрафа:

на граждан в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей;

на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Статья 9.1 Закона устанавливает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, а именно за использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа:

на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В силу статьи 9.2 Закона нарушение получателем бюджетных средств срока возврата таких средств, полученных на возвратной основе влечет наложение административного штрафа:

на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от сорока тысяч до ста тысяч рублей.

Согласно статье 9.3 Закона не перечисление получателем бюджетных средств в установленный срок платы за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе из бюджета, влечет наложение административного штрафа:

на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей;

на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Статья 15.2 определяет, что органы исполнительной власти Республики Коми, осуществляющие функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.1-9.3 данного Закона, в отношении получателей средств бюджета (часть 1 статьи 15.2).

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 указанной статьи, вправе:

1) руководитель органа исполнительной власти Республики Коми, осуществляющего контроль в финансово-бюджетной сфере, его заместители;

2) руководители территориальных органов указанного органа исполнительной власти Республики Коми, их заместители (часть 2 статьи 15.2).

Согласно пункту 8 статьи 16 Закона должностные лица Контрольно-счетной палаты Республики Коми вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 (о неисполнении предписаний и (или) представлений Контрольно-счетной палаты Республики Коми), частью 2 (по вопросам воспрепятствования законной деятельности должностных лиц Контрольно-счетной палаты Республики Коми), частью 5 статьи 3 настоящего Закона.

В соответствии с пунктом 13 той же статьи 16 должностные лица органа исполнительной власти Республики Коми, осуществляющего контроль в финансово-бюджетной сфере, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.1-9.3 настоящего Закона.

Прокурор Республики Коми обратился в суд с заявлением, в котором просил признать недействующими положения части 1 статьи 3 в части слов "а также предписаний Контрольно-счетной палаты Республики Коми", части 2 статьи 3 в части слов "должностных лиц Контрольно-счетной палаты Республики Коми", частей 1 и 17 статьи 7, статей 9.1-9.3, 15.2 и пунктов 8 и 13 статьи 16 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ, ссылаясь на их противоречие требованиям федерального законодательства.

Определением Верховного Суда Республики Коми от 2 декабря 2010 года производство по делу в части требований прокурора об оспаривании части 1 статьи 7 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ прекращено.

Решением Верховного Суда Республики Коми от 2 декабря 2010 года заявление прокурора в остальной части удовлетворено.

В кассационных жалобах Глава Республики Коми и Государственный Совет Республики Коми ставят вопрос об отмене судебного решения, считая его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В силу части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации.

Статья 7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующего основные принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации и правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации как бюджетное полномочие Российской Федерации.

При этом под бюджетным законодательством Бюджетный кодекс РФ понимает сам указанный Кодекс и принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальные правовые актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие правоотношения, указанные в данном Кодексе (статья 2 Бюджетного кодекса РФ).

С учетом изложенного, в понятие бюджетного законодательства входят не только нормативные правовые акты уровня федерального закона, но и соответствующие нормативные правовые акты уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

При таких обстоятельствах, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что действующее федеральное законодательство устанавливает основания и виды ответственности за нарушение законодательства о бюджете независимо от уровня бюджетной системы, относя их к вопросам федерального значения.

Правильность данного толкования подтверждается и положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющего в статьях 15.14-15.16 ответственность за правонарушения в сфере бюджета без какого-либо указания на уровень бюджетной системы, в которой данные правонарушения совершены.

Таким образом, судом правомерно признаны не соответствующими федеральному законодательству положения статей 9.1-9.3 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ, устанавливающих ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.

Обоснованными представляются выводы суда первой инстанции и в части признания недействующими положений частей 1 и 2 статьи 3 указанного выше Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ, предполагающих ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписаний и представлений Контрольно-счетной палаты Республики Коми и воспрепятствование законной деятельности должностных лиц Контрольно-счетной палаты Республики Коми как органа государственного финансового контроля Государственного Совета Республики Коми, поскольку деяния, ответственность за которые установлена данными нормами, охватываются диспозициями статей 19.4, 19.5 КоАП РФ, следовательно, ответственность за данные правонарушения также установлена на федеральном уровне.

Учитывая, что положения статей 9.1-9.3, частей 1 и 2 статьи 3 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ признаны судом не соответствующими требованиям федерального законодательства, суд правомерно удовлетворил требования прокурора об оспаривании пунктов 8, 13 статьи 16 и статьи 15.2 указанного Закона, устанавливающих перечень органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.1-9.3, частями 1, 2 статьи 3 этого Закона.

Доводы кассационных жалоб о наличии у субъекта Российской Федерации права устанавливать административную ответственность за вышеуказанные правонарушения в бюджетной сфере основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Определение же Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года N 137-0, на которое указывают в жалобах Глава Республики Коми и Государственный Совет Республики Коми, лишь подтверждает изложенную в решении суда правовую позицию, поскольку свидетельствует о том, что в силу положений Бюджетного кодекса РФ установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, в связи с чем указанные в статьях 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Обоснованно признаны судом противоречащими федеральному законодательству и положения части 17 статьи 7 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ, устанавливающей ответственность за загрязнение территории населенного пункта, связанное с эксплуатацией транспортных средств (мойка транспортных средств вне специально отведенных мест; размещение (стоянка) транспортных средств независимо от места расположения, кроме специально отведенных для стоянки мест).

При этом суд правомерно исходил из того, что в силу пункта 3 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, может быть предусмотрена лишь федеральным законом.

Как установлено судом, запрет на мытье машин на придомовой территории, а также на проезд и стоянку автомашин, мотоциклов и других видов транспорта на озелененных территориях установлен Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя Российской Федерации от 27 сентября 2003 года N 170 (пункты 3.5.8, 3.9.2).

Учитывая, что территории, на которых в силу оспариваемой нормы части 17 статьи 7 Закона Республики Коми от 30 декабря 2003 года N 95-РЗ запрещены мойка и стоянка транспортных средств, данной нормой не конкретизированы, она предполагает возможность привлечения к административной ответственности, в том числе за совершение соответствующих действий на придомовой и озелененных территориях, запрет на которые установлен федеральным законодательством, в связи с чем субъект РФ ответственности за них устанавливать не вправе.

При таких обстоятельствах, в данной части судом постановлено законное решение.

Доводы кассационных жалоб о нарушении судом норм материального и процессуального права не свидетельствуют и отмену вынесенного по делу судебного решения повлечь не могут.

На основании изложенного Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Коми от 2 декабря 2010 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Главы Республики Коми и Государственного Совета Республики Коми - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Л.А. Калинина

О.А. Ксенофонтова