Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2011 г. N 78-Г11-19 О признании недействующими статей 1, 2, 3, пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 г. N 443-111 "Об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, средств бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 марта 2011 г. N 78-Г11-19

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Б. Хаменкова,

судей Л.В. Борисовой и Е.В. Горчаковой

при секретаре П.В. Алёшиной

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе губернатора Санкт-Петербурга и кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 декабря 2010 года, которым удовлетворено заявление местной администрации муниципального образования муниципального округа Автово о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда статей 1, 2, 3, пункта 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 443-111 "Об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, средств бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против кассационных жалобы и представления представителя администрации МО Автово Рулева И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 30 июня 2010 года принят и 16 июля 2010 года губернатором Санкт-Петербурга подписан Закон Санкт-Петербурга N 443-111 "Об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, средств бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга".

Статьями 1, 2, 3 названного Закона установлена административная ответственность должностных и юридических лиц, определены санкции за:

нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе;

нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами.

Пунктом 1 статьи 4 оспариваемого Закона определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга.

Местная администрация муниципального образования муниципального округа Автово г. Санкт-Петербурга обратилась в суд с заявлением, в котором просила признать недействующими статьи 1, 2, 3, пункт 1 статьи 4 названного выше Закона Санкт-Петербурга, ссылаясь на их противоречие требованиям федерального законодательства, в частности положениям Бюджетного кодекса РФ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В обоснование заявленных требований указывала на то, что в силу требований статей 7, 289, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации, следовательно, субъекты Российской Федерации не вправе устанавливать какую-либо административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.

Более того, ответственность за данные правонарушения установлена статьями 15.14-15.16 КоАП РФ.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 8 декабря 2010 года заявление удовлетворено, признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда статьи 1, 2, 3 и пункт 1 статьи 4 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 443-111 "Об административных правонарушениях в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, средств бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга".

В кассационной жалобе губернатор Санкт-Петербурга и кассационном представлении прокурор, участвующий в деле, ставят вопрос об отмене судебного решения как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом Российской об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1) общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2) перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3) административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5) порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Таким образом, вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, напрямую отнесены к ведению Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что статьями 1, 2, 3 оспариваемого Закона Санкт-Петербурга установлена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, за нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, за нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Пунктом 1 статьи 4 Закона определены должностные лица, уполномоченные составлять протоколы о названных выше административных правонарушениях.

Между тем, ответственность за правонарушения в сфере бюджета, в том числе нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами, без какого-либо указания на уровень бюджетной системы, в которой данные правонарушения совершены, установлена статьями 15.14-15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации не вправе был устанавливать административную ответственность в области указанных выше бюджетных правоотношений, в том числе и в отношении средств бюджета Санкт-Петербурга, средств муниципальных бюджетов и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, поскольку действующим федеральным законодательством установлены основания и виды ответственности за нарушение законодательства о бюджете независимо от уровня бюджетной системы, регулируя их тем самым как вопросы федерального значения.

Правильность данного толкования подтверждается положениями статьи 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей, что в понятие бюджетного законодательства входят не только нормативные акты уровня федерального закона, но и соответствующие нормативные правовые акты уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Доводы кассационной жалобы и кассационного представления прокурора о том, что оспариваемые нормы фактически воспроизводят диспозиции статей 15.14-15.16 КоАП РФ, не устанавливая новых оснований и видов ответственности за правонарушения в бюджетной сфере, противоречат содержанию данных норм, определяющим как основания (состав правонарушения), и так и меры ответственности (санкции) за указанные выше правонарушения.

Определение же Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года N 137-О, на которое ссылаются губернатор Санкт-Петербурга в жалобе и прокурор в представлении, лишь подтверждает изложенную в решении суда правовую позицию, поскольку свидетельствует о том, что в силу положений Бюджетного кодекса РФ установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, в связи с чем указанные в статьях 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования в отношении бюджетов всех уровней, включая бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

То обстоятельство, что Кодекс РФ об административной ответственности определяет лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14-15.16 КоАП РФ, лишь в отношении средств федерального бюджета, не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации правом самостоятельно устанавливать основания и виды ответственности за такие правонарушения, поскольку данные вопросы, включенные в число федеральных, относятся к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда следует признать законным и обоснованным, которое по доводам кассационных жалобы и представления отменено быть не может.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361-363, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 8 декабря 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу губернатора Санкт-Петербурга и кассационное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Л.В. Борисова

Е.В. Горчакова