Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2011 г. N 64-Г11-8 Решение о признании недействующей части 1 статьи 19 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" оставлено без изменений

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2011 г. N 64-Г11-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б., судей Калининой Л.А., Ксенофонтовой О.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам Сахалинской областной Думы, губернатора Сахалинской области на решение Сахалинского областного суда от 28 декабря 2010 г., которым признана недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 1 статьи 19 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" (в редакции Закона Сахалинской области от 29 декабря 2004 г. N 564) в части слов "и других участках с зелёными насаждениями" и "другим участкам с зелеными насаждениями".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение не подлежащим отмене, Судебная коллегия установила:

частью 1 статьи 19 Закона Сахалинской области "Об административных правонарушениях в Сахалинской области", принятого 18 марта 2007 г. Сахалинской областной Думой (в редакции законов Сахалинской области от 29 апреля 2004 г. N 564 и от 29 октября 2007 г. N 106-ЗО), установлена ответственность за мойку транспортных средств вне специально отведённых для этого органами местного самоуправления Сахалинской области мест, стоянку на газонах и других участках с зелеными насаждениями, движение по газонам и другим участкам с зелеными насаждениями, стоянку на проезжей части дворовых территорий, препятствующую механизированной уборке и вывозу бытовых отходов, вне специально отведённых для этого органами местного самоуправления мест в виде предупреждения или наложения на граждан административного штрафа в размере от трёхсот до тысячи рублей; на должностных лиц - от трёх тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Название Закона Сахалинской области N 564 следует читать как "от 29 декабря 2004 г."

Кулай Е.В. обратилась в Сахалинский областной суд с заявлением о признании недействующей со дня принятия части 1 статьи 19 названного выше Закона Сахалинской области в части слов "и других участках с зелёными насаждениями" и "другим участкам с зелёными насаждениями", сославшись на превышение компетенции Сахалинской областной Думой в области регулирования законодательства об административных правонарушениях и противоречие принятого нормативного акта федеральному законодательству по мотиву правовой неопределённости.

В обоснование заявления указала, что диспозиция части 1 статьи 19 оспариваемого Закона изложена таким образом, что при отсутствии в Законе понятия "другие участки с зелёными насаждениями" вызывает неясность и неопределенность, позволяет свободно трактовать оспариваемую норму и, как следствие, делает возможным необоснованно привлекать к административной ответственности.

Представители Сахалинской областной Думы, губернатора Сахалинской области с заявленными требованиями не согласились.

Решением Сахалинского областного суда от 28 декабря 2010 г. заявление Кулай Е.В. удовлетворено, часть 1 статьи 19 Закона Сахалинской области от 29 марта 2004 г. N 490 "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" в части слов "и других участках с зелёными насаждениями" и "другим участкам с зелёными насаждениями" признана недействующей с момента вступления указанного решения в законную силу.

В кассационных жалобах Сахалинской областной Думы и губернатора Сахалинской области поставлен вопрос об отмене постановленного решения, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Изучив доводы кассационных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения.

В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями 1 и 2 названной статьи.

В силу статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Из диспозиции оспариваемой части 1 статьи 19 Закона Сахалинской области "Об административных правонарушениях в Сахалинской области" следует, что ответственность установлена за несоблюдение правил, стандартов, требований к стоянке транспортных средств. При этом предмет правонарушения составляют зеленые насаждения, зеленый фонд территории поселений, то есть объект природной среды, создающий благоприятные условия жизнедеятельности на территории области.

Между тем эти требования регламентированы федеральным законодательством, что и предопределило установление административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Невыполнение требований законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения означает нарушение требований Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Запрет на стоянку автомашин на озеленённых территориях предусмотрен Правилами создания, охраны и содержания зелёных насаждений в городах Российской Федерации (приказ Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153), Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда (приказ Госстроя России от 27 сентября 2003 г. N 170), Санитарными правилами содержания территорий населенных мест (СанПиН 42-128-4690-88).

В соответствии с названным федеральным законодательством охрана окружающей среды представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию её последствий.

В такой ситуации суд, удовлетворяя заявление Кулай Е.В., обоснованно пришёл к выводу о том, что оспариваемое правовое регулирование установлено субъектом Российской Федерации с превышением компетенции в области законодательства об административных правонарушениях, поскольку административная ответственность за стоянку на газонах "и других участках с зелёными насаждениями" и движение по газонам и "другим участкам с зелёными насаждениями" установлена на федеральном уровне.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст.ст. 1.1, 1.2 и п. 3 ч.1 ст. 1.3 КоАП РФ).

Доводы кассационных жалоб, сводящиеся к тому, что судом неправильно истолкованы нормы Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", что суд не должен проверять оспариваемое положение на соответствие Правилам дорожного движения, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. N 1090, несостоятельны.

Из анализа данного правонарушения усматривается его сложный объект. С объективной стороны правонарушение выражается в несоблюдении установленных правил эксплуатации транспортных средств, поэтому судом правильно отмечено, что объектом административных правонарушений на транспорте являются общественные отношения в сфере безопасной работы транспортных средств (общественная безопасность). Общественная безопасность как родовой объект данной группы правонарушений объединяет общественные отношения, обеспечивающие охрану жизни и здоровья людей, собственности, окружающей природной среды, безопасную работу транспорта. Видовым объектом правонарушения на транспорте является установленный порядок управления, безопасность движения и эксплуатации определённого вида транспорта.

Понятие "стоянка" предусмотрено Правилами дорожного движения, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. N 1090. Главами 12 и 17 этих же Правил урегулирован порядок движения, остановки и стоянки транспортных средств как на дороге, так и в жилой зоне и дворах. При этом судом правильно учтено, что в жилой зоне и дворах могут быть участки с зелёными насаждениями.

Судебная коллегия согласилась с выводом суда, что сам по себе факт расположения оспариваемой нормы в главе 4 названного Закона, предусматривающей ответственность за административные правонарушения в области жилищно-коммунального хозяйства и общественного благоустройства, не свидетельствует о регулировании оспариваемой нормой иного объекта правонарушения, поскольку из её содержания следует, что она регулирует правоотношения в сфере общественной безопасности.

Автотранспортные средства являются источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Стоянка транспортных средств на участках с зелёными насаждениями означает также неисполнение гражданами и организациями обязанности охранять природу и окружающую среду, обеспечивать сохранность зелёных насаждений, осуществление действий, влекущих за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

Стоянка транспортных средств на участках с зелёными насаждениями есть не что иное, как негативное воздействие на эти зелёные насаждения, а также на почву, а потому субъект Российской Федерации не вправе был устанавливать административную ответственность за стоянку транспортных средств "на других участках с зелёными насаждениями".

Несостоятельным является довод кассаторов о том, что установленная на региональном уровне административная ответственность находится во взаимосвязи с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и регулирует вопросы благоустройства на местном уровне.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что использование термина "и другим участкам с зелеными насаждениями" в контексте диспозиции статьи допускает произвольное её толкование правоприменителем, а это не согласуется с требованиями ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

Поскольку смысловая нагрузка в оспариваемой норме падает не на понятие "зелёные насаждения", а на понятие "участки с зелёными насаждениями" (участок же - это не любая, а определённая территория), ссылки представителей Сахалинской областной Думы и губернатора области на ГОСТ 28329-89 судом первой инстанции отклонены обоснованно.

В соответствии со статьёй 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" зелёный фонд городских поселений, сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зелёных зонах, лесопарковых зонах и других озеленённых территорий в границах этих поселений, а следовательно, защите подлежат не любые территории, а определённые законом.

Другие доводы жалоб о нарушении судом первой инстанции норм процессуального права в связи с рассмотрением дела в отсутствие заявителя, нарушении судом требований ст. 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при принятии заявления Кулай Е.В. также несостоятельны, поскольку не затрагивают прав кассаторов.

Решение суда является законным и обоснованным, оснований к его отмене не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия определила:

решение Сахалинского областного суда от 28 декабря 2010 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Сахалинской областной Думы, губернатора Сахалинской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Ксенофонтова О.А.