Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2011 г. N 1-Г11-7 Решение суда о признании недействующим абзаца 1 пункта 10 Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утв. постановлением Администрации Архангельской области от 2 апреля 2007 г. N 58-па (в ред. постановления Правительства Архангельской области от 13 декабря 2010 г. N 378-пп), подлежит отмене с вынесением нового решения о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим оспариваемого пункта Порядка в части слов "и расположенного на территории Архангельской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 апреля 2011 г. N 1-Г11-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Птицыной Д.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца 1 пункта 10 Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утвержденного постановлением Администрации Архангельской области от 2 апреля 2007 г. N 58-па (в ред. постановления Правительства Архангельской области от 13 декабря 2010 г. N 378-пп) по кассационному представлению прокуратуры Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 25 января 2011 г., которым в удовлетворении заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявленных требований, возражения представителя Губернатора Архангельской области по доверенности Чирковой Л.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установила:

постановлением Администрации Архангельской области от 2 апреля 2007 г. N 58-па утвержден Порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий (далее - Порядок).

Абзацем 1 пункта 10 Порядка предусмотрено, что приобретаемое получателем субсидии жилое помещение должно быть пригодным для проживания, отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, выбранного для постоянного проживания и расположенного на территории Архангельской области.

Заместитель прокурора Архангельской области обратился в суд с заявлением о признании приведенной нормы противоречащей закону, в обоснование которого указал, что оспариваемые положения не соответствуют федеральному законодательству, поскольку ограничивают гражданина в праве выбора места постоянного проживания и приобретения жилого помещения за счет средств безвозмездной субсидии на территории иных субъектов Российской Федерации, кроме Архангельской области.

Полагает, что оспариваемая норма не соответствует статье 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", статье 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в соответствии с которыми разработан и утвержден вышеуказанный Порядок, поскольку они не содержат норм, предусматривающих возможность реализации мер социальной поддержки в виде предоставления безвозмездной субсидии на приобретение жилого помещения только на территории того субъекта Российской Федерации, где зарегистрирован и проживает получатель субсидии.

Кроме того, по мнению заместителя прокурора области, оспариваемые положения противоречат статье 1 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации".

Впоследствии требования были уточнены, заявитель просил признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу абзац 1 пункта 10 Порядка в части слов "и расположенного на территории Архангельской области".

Обжалуемым решением в удовлетворении заявления заместителя прокурора Архангельской области отказано.

В кассационном представлении ставится вопрос об отмене решения суда, как незаконного, в виду нарушения норм материального права и принятии решения по делу об удовлетворении заявления.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления и письменных возражений Правительства Архангельской области, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение подлежащим отмене в виду неправильного применения норм материального права.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемая норма не противоречит федеральному законодательству или иным правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, принята органом исполнительной власти области в пределах компетенции.

При этом суд сослался на статьи 17, 28.2 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьи 14, 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2005 года N 614, сделав вывод о том, что предписания, содержащиеся в оспариваемой норме, охватываются понятием порядка предоставления мер социальной поддержки, что определение размера предоставляемой субсидии в зависимости от стоимости квадратного метра в конкретном субъекте предполагает возможность приобретения гражданином жилья именно на территории Архангельской области за доступную плату.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Так, Федеральными законами от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" установлено, что полномочия по предоставлению гражданам мер социальной поддержки, в частности, по обеспечению их жильем, передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации с перечислением им соответствующих средств в виде субвенций. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (соответственно пункт 6 статьи 23.2 и часть 6 статьи 28.2 указанных Федеральных законов).

Из преамбулы и содержания постановления Администрации Архангельской области от 2 апреля 2007 года N 58-па "Об утверждении Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий" следует, что данный нормативный акт принят во исполнение приведенных положений федерального законодательства в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем названной категории граждан, устанавливает правила предоставления за счет средств федерального бюджета указанной меры социальной поддержки.

Приведенные Федеральные законы, устанавливая правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, а также обеспечения инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации прав и свобод (преамбулы законов), не содержат каких-либо ограничений для названной категории граждан в реализации права на социальную поддержку в форме получения субсидии на приобретение жилья, предусматривает критерии расчета объема средств Федерального фонда компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации, исходя из размера общей площади приобретаемого жилья и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (подпункты 2, 3 пункта 3 статьи 23.2 Федерального закона "О ветеранах", часть 3 статьи 28.2 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации").

Постановлением Правительства Российской Федерации N 614 от 15 октября 2005 г., принятым во исполнение федеральных законов, утверждены Правила расходования и учета средств на предоставление субвенций из федерального бюджета субъектам Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, которые также не содержат каких-либо ограничений или дополнительных условий получения субвенций, кроме их целевого использования (приобретение жилой площади) и предоставления ежеквартальных отчетов в соответствующие федеральные органы исполнительной власти о расходовании предоставленных федеральных средств (пункт 6).

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод о том, что условия предоставления мер социальной защиты по обеспечению жильем указанной категории граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, определяются федеральным законодательством.

Субъектам Российской Федерации предоставлено право определять форму предоставления указанных мер (предоставление жилого помещения либо субсидии на приобретение жилья) и порядок предоставления жилых помещений (по договору социального найма или в собственность) и субсидий, то есть устанавливать последовательность выполнения конкретных действий, необходимых для реализации права на получение меры социальной поддержки.

Таким образом, субъектам Российской Федерации не предоставлено полномочий по установлению дополнительных условий реализации вышеуказанной категорией граждан права на получение жилой площади.

В связи с изложенным Судебная коллегия находит несостоятельным вывод суда первой инстанции о том, что содержащееся в оспариваемой норме предписание о приобретении получателем субсидии жилого помещения только на территории Архангельской области, не противоречат действующему федеральному законодательству, включается в понятие "порядок" предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Ссылка в решении суда на то обстоятельство, что федеральное законодательство, в том числе и действующее до 1 января 2005 года, не предусматривала обязательств государства обеспечить названную категорию граждан жилыми помещениями, расположенными на территории других субъектов, что размер предоставляемой субсидии определяется исходя из рыночной стоимости квадратного метра именно в Архангельской области, с учетом приведенных положений федерального законодательства не свидетельствует о праве государственных органов субъекта Российской Федерации устанавливать в качестве одного из условий предоставления субсидии нахождение приобретаемого жилого помещения на территории субъекта.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции оставил без внимания то обстоятельство, что Правительство Архангельской области, определяя порядок предоставления указанной категорией граждан субсидии на приобретение жилого помещения, предусмотрел, что граждане, выбравшие форму реализации мер социальной поддержки в виде получения субсидии, получают свидетельство о предоставлении безвозмездной субсидии и реализуют свое право на улучшении жилищных условий одним из способов, предусмотренных пунктом 23 оспариваемого Порядка (пункты 21, 27), самостоятельно заключают гражданско-правовые договоры, в результате которых приобретают жилое помещение в собственность, в том числе вправе приобрести жилое помещение сверх нормы общей площади жилого помещения и сверх нормы предоставляемой субсидии при условии оплаты разницы за счет собственных средств (часть 2 пункта 10, пункт 11 Порядка).

Приведенные положения свидетельствует о том, что указание в оспариваемом Порядке на обязательность получателя субсидии приобрести жилое помещение на территории области ограничивает право на свободу заключения договора, предусмотренное статье 421 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение суда нельзя признать законным и оно подлежит отмене.

В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В силу части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, поэтому при рассмотрении настоящего гражданского дела отсутствие в заявлении прокурора такого основания как несоответствие оспариваемого положения нормам Гражданского кодекса Российской Федерации не является препятствием для удовлетворения заявленных требований.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании представленных материалов, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, постановить новое решение об удовлетворении заявления заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим отдельного положения регионального закона.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Архангельского областного суда от 25 января 2011 г. отменить и принять по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора Архангельской области удовлетворить.

Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в силу настоящего определения абзац 1 пункта 10 Порядка предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утвержденного постановлением Администрации Архангельской области от 2 апреля 2007 г. N 58-па (в редакции постановления Правительства Архангельской области от 13 декабря 2010 г. N 378-пп), в части слов "и расположенного на территории Архангельской области".

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Е.В. Горчакова

О.А. Ксенофонтова