Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2011 г. N 86-Г11-6 Об отказе в признании недействующей статьи 8 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 г. N 177-ОЗ "Об Общественной палате Владимирской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 апреля 2011 г. N 86-Г11-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Б. Хаменкова,

судей Е.В. Горчаковой и Л.А. Калининой,

при секретаре П.В. Алёшиной

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе губернатора Владимирской области и кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года, которым губернатору Владимирской области отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими статей 8, 8.1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ "Об Общественной палате Владимирской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации Владимирской области Лызлова Д.Н., поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против кассационных жалобы и представления представителя Законодательного Собрания Владимирской области Попова М.Е., заключение прокурора Хромушина П.Н., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 23 декабря 2009 года N 419 принят и 25 декабря 2009 года губернатором области подписан Закон Владимирской области N 177-ОЗ "Об Общественной палате Владимирской области".

Закон официально опубликован в издании "Владимирские ведомости", N 312 от 29 декабря 2009 года.

Статьей 8 названного Закона установлен порядок формирования Общественной палаты, в соответствии с которым общественные объединения, иные некоммерческие организации в срок, установленный для внесения предложений в соответствии с частью 4 статьи 7 данного Закона, принимают в соответствии со своими Уставами, иными учредительными документами решения о кандидатах в члены Общественной палаты и направляют их вместе с сопроводительными документами в Законодательное Собрание Владимирской области или губернатору Владимирской области. К указанным документам прикладываются сведения о кандидате; о деятельности общественного объединения, иной некоммерческой организации; копии устава, иных учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации общественного объединения, иной некоммерческой организации; письменное согласие кандидата на участие в работе Общественной палаты (часть 1 статьи 8).

Общественное объединение, иная некоммерческая организация вправе направить решение о кандидате в члены Общественной палаты только в один из указанных в части 1 настоящей статьи органов государственной власти Владимирской области (часть 2 статьи 8).

В качестве кандидата от общественного объединения, иной некоммерческой организации может быть выдвинут гражданин Российской Федерации, не являющийся членом данного общественного объединения, иной некоммерческой организации (часть 3 статьи 8).

Норма представительства общественных объединений и иных некоммерческих организаций в Общественной палате устанавливается из расчета не более одного представителя от общественного объединения, иной некоммерческой организации (часть 4 статьи 8).

Губернатор Владимирской области в течение тридцати календарных дней со дня окончания срока, установленного в соответствии с частью 4 статьи 7 указанного Закона для внесения предложений о кандидатах в члены Общественной палаты, рассматривает представленные кандидатуры, издает указ о назначении членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты (часть 5 статьи 8).

Законодательное Собрание Владимирской области в течение тридцати календарных дней со дня окончания срока, установленного в соответствии с частью 4 статьи 7 данного Закона для внесения предложений о кандидатах в члены Общественной палаты, рассматривает представленные кандидатуры, принимает постановление о назначении членов Общественной палаты и предлагает им приступить к формированию полного состава Общественной палаты (часть 6 статьи 8).

Указ Губернатора Владимирской области и постановление Законодательного Собрания Владимирской области о назначении членов Общественной палаты подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации в течение четырех дней со дня их принятия (часть 7 статьи 8).

Члены Общественной палаты, назначенные Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области, в течение тридцати календарных дней со дня назначения проводят конкурсный отбор кандидатов и принимают решение о приеме в члены Общественной палаты четырнадцати представителей общественных объединений, иных некоммерческих организаций в соответствии с Регламентом Общественной палаты, в порядке, предусмотренном частью 9 указанной статьи, с учетом кандидатур, предложенных общественными объединениями, иными некоммерческими организациями и не назначенных в состав Общественной палаты в соответствии с частями 5 и 6 данной статьи. Указанное решение принимается большинством голосов от общего числа назначенных членов Общественной палаты на основе тайного голосования. Решение об избрании четырнадцати членов Общественной палаты от общественных объединений, иных некоммерческих организаций оформляется протоколом и подлежит официальному опубликованию в течение четырех календарных дней со дня принятия решения о назначении (часть 8 статьи 8).

Региональные отделения общероссийских или межрегиональных общественных объединений, региональные, местные общественные объединения и иные некоммерческие организации в течение четырнадцати календарных дней со дня официального опубликования указа Губернатора Владимирской области и постановления Законодательного Собрания Владимирской области о назначении членов Общественной палаты принимают в соответствии со своими Уставами, иными учредительными документами решения о кандидатах в члены Общественной палаты и направляют их вместе с сопроводительными документами, указанными в части 1 данной статьи, в организационный комитет Общественной палаты, который создается из числа членов Общественной палаты, назначенных Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области. Члены Общественной палаты, назначенные Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области, принимают решение о создании организационного комитета Общественной палаты и составе его членов не позднее дня, следующего после дня официального опубликования в средствах массовой информации указа Губернатора Владимирской области и постановления Законодательного Собрания Владимирской области об их назначении (часть 9 статьи 8).

В случае досрочного прекращения полномочий члена Общественной палаты назначение или прием в члены Общественной палаты производится в том же порядке, в котором был назначен или принят выбывший член Общественной палаты. При этом сроки осуществления процедуры назначения или приема в члены Общественной палаты, предусмотренные настоящим Законом, сокращаются наполовину (часть 10 статьи 8).

При формировании нового состава Общественной палаты ее состав должен быть обновлен не менее чем на половину. Одно и то же лицо не может быть членом Общественной палаты более двух сроков ее полномочий подряд (часть 11 статьи 8).

Общественная палата является правомочной, если в ее состав вошло не менее двух третей от общего числа членов Общественной палаты (часть 12 статьи 8).

Полный список членов Общественной палаты подлежит опубликованию в течение шести календарных дней после завершения процедуры, предусмотренной частью 8 настоящей статьи (часть 13 статьи 8).

Законом Владимирской области от 25 ноября 2010 года N 110-ОЗ указанный Закон дополнен статьей 8.1, предусматривающей возможность участия органов местного самоуправления в формировании Общественной палаты.

В силу части 1 статьи 8.1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ если в результате конкурсного отбора, предусмотренного частью 8 статьи 8 названного Закона, количество кандидатов в члены Общественной палаты, получивших большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты, составит менее четырнадцати человек, члены Общественной палаты, назначенные Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области, не принимают решения о приеме в члены Общественной палаты четырнадцати представителей общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Кандидаты в члены Общественной палаты, получившие в результате конкурсного отбора, предусмотренного частью 8 статьи 8 указанного Закона, большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты, являются членами Общественной палаты и могут принимать участие в ее работе со следующего заседания Общественной палаты после их избрания. В этом случае срок полномочий всех членов Общественной палаты, назначенных и избранных согласно процедурам, предусмотренным статьями 8, 8.1 настоящего Закона, исчисляется со дня первого пленарного (в полном составе, за исключением членов Общественной палаты, отсутствующих по уважительным причинам) заседания Общественной палаты с участием членов Общественной палаты, избранных в соответствии с настоящей статьей.

Председатель организационного комитета Общественной палаты по истечении сорока пяти календарных дней со дня назначения членов Общественной палаты Губернатором Владимирской области и Законодательным Собранием Владимирской области направляет представительным органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Владимирской области (Александровский, Вязниковский, Гороховецкий, Гусь-Хрустальный, Камешковский, Киржачский, Ковровский, Кольчугинский, Меленковский, Муромский, Петушинский, Селивановский, Собинский, Судогодский, Суздальский, Юрьев-Польский муниципальные районы; городские округа: Владимир, Ковров, Муром, Гусь-Хрустальный, Радужный) сведения о кандидатах, не получивших большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты согласно части 8 статьи 8 указанного Закона, и сведения об общественных объединениях, иных некоммерческих организациях, представивших данных кандидатов (часть 2 статьи 8.1).

Представительные органы местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области, указанные в части 2 указанной статьи, в течение пятнадцати дней со дня получения документов на кандидатов в члены Общественной палаты назначают делегатов исходя из расчета 1 делегат на полные 15000 человек населения соответствующего муниципального образования для участия в собраниях по формированию списка рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты (часть 3 статьи 8.1).

Собрания по формированию списка рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты проводятся представительными органами местного самоуправления муниципальных образований, численность населения которых превышает сто тысяч человек (городской округ Владимир, Ковров, Муром, муниципальное образование Александровский район) в течение 30 дней со дня получения документов на кандидатов в члены Общественной палаты. На собрания приглашаются члены Общественной палаты, которым предоставляется право на выступление перед делегатами. Муниципальные образования Киржачский район, Кольчугинский район, Юрьев-Польский район, Петушинский район направляют делегатов в муниципальное образование Александровский район; муниципальные образования Суздальский район, Собинский район, Судогодский район, городской округ Гусь-Хрустальный, закрытое административно-территориальное образование г. Радужный направляют делегатов в муниципальное образование город Владимир; муниципальные образования Муромский район, Меленковский район, Гусь-Хрустальный район, Селивановский район направляют кандидатов в муниципальное образование город Муром; муниципальные образования Ковровский район, Камешковский район, Вязниковский район, Гороховецкий район направляют делегатов в муниципальное образование город Ковров (часть 4 статьи 8.1).

Делегаты представительных органов местного самоуправления большинством голосов формируют нумерованные списки рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты, число которых определяется путем вычитания количества кандидатов в члены Общественной палаты, получивших большинство голосов от общего числа членов Общественной палаты согласно части 8 статьи 8 настоящего Закона, из 14 (часть 5 статьи 8.1).

Представительный орган муниципального образования, численность населения которого превышает сто тысяч человек, в течение 7 календарных дней со дня проведения на своей территории собрания делегатов, на котором был сформирован список рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты направляет его Губернатору Владимирской области, Законодательному Собранию Владимирской области и организационному комитету Общественной палаты (часть 6 статьи 8.1).

Назначенными в члены Общественной палаты считаются кандидаты, получившие от представительных органов местного самоуправления Владимирской области мандаты согласно следующей методике: рекомендованные кандидаты в члены Общественной палаты, стоящие в списках под номером 1, получают по одному мандату. Очередность распределения мандатов среди кандидатов устанавливается в порядке убывания численности населения муниципальных образований, представивших списки рекомендованных кандидатов в члены Общественной палаты согласно частям 5, 6 настоящей статьи.

В случае повторения рекомендованных кандидатур учитывается только одна, остальные рекомендованные кандидатуры в распределении мандатов не участвуют. Если после проведения данной процедуры количество членов Общественной палаты составит менее 42 человек, мандаты распределяются среди рекомендованных кандидатов, стоящих в списках под следующим номером после кандидатов, получивших мандаты, по аналогичной методике (часть 7 статьи 8.1).

Итоговый список 42 членов Общественной палаты публикуется Законодательным Собранием Владимирской области. Срок полномочий членов Общественной палаты, назначенных согласно данной методике, равен сроку полномочий членов Общественной палаты, назначенных Губернатором и Законодательным Собранием Владимирской области, определенному частью 1 данной статьи (часть 8 статьи 8.1).

Губернатор Владимирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими указанных выше статей 8 и 8.1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ, ссылаясь на их противоречие Федеральному закону от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу Владимирской области, Закону Владимирской области от 10 декабря 2001 года N 129-ОЗ "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области", Регламенту Законодательного Собрания Владимирской области и нарушение компетенции губернатора в части формирования Общественной палаты.

В обоснование своих требований заявитель указывал на то, что в силу положений Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", которому, по мнению губернатора области, должен соответствовать оспариваемый Закон, участие в формировании Общественной палаты принимает только Президент Российской Федерации, Федеральное же Собрание Российской Федерации участия в процедуре формирования Общественной палаты РФ не принимает, однако оспариваемые нормы предоставляют Законодательному Собранию Владимирской области право участвовать в формировании Общественной палаты области.

Более того, в силу статьи 8.1 Закона право на участие в формировании Общественной палаты области предоставлено также и органам местного самоуправления, что приводит к возложению на них дополнительных обязанностей, не предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и нарушению компетенции губернатора в части формирования Общественной палаты.

Кроме того, при принятии Закона Владимирской области от 25 ноября 2010 года N 110-ОЗ, дополнившего Закон Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ статьей 8.1, была нарушена предусмотренная Регламентом Законодательного Собрания Владимирской области процедура принятия законов, поскольку депутаты, проголосовавшие путем подачи письменных заявлений, не были ознакомлены с соответствующим законопроектом.

Оспаривалась губернатором и статья 8 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ в той ее части, которая предусматривает назначение членов Общественной палаты путем издания губернатором соответствующего указа, как противоречащая Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставу Владимирской области и Закону Владимирской области "О губернаторе (главе администрации) и администрации Владимирской области", в силу которых указы являются нормативными правовыми актами, в то время как назначение членов Общественной палаты не требует издания нормативного правового акта.

Определением Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года прекращено производство по делу в части, в которой заявление губернатора Владимирской области об оспаривании статей 8, 8.1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ обосновано нарушением прав и законных интересов органов местного самоуправления.

Решением Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года в удовлетворении заявления губернатора о признании недействующими статей 8, 8.1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ отказано.

В кассационной жалобе губернатор Владимирской области и в кассационном представлении прокурор, участвующий в деле, ставят вопрос об отмене судебного решения, считая его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд, проанализировав положения действующего федерального и областного законодательства, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения статьи 8 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат и компетенции губернатора области не нарушают.

При этом суд правомерно исходил из того, что деятельность общественных палат, сформированных в субъектах Российской Федерации, федеральным законодательством не регулируется, поскольку Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ регламентирует порядок формирования и деятельности исключительно Общественной палаты Российской Федерации и не содержит каких-либо положений, определяющих порядок формирования и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации.

Имеющиеся в данном Федеральном законе упоминания об общественных палатах субъектов Российской Федерации (пункт 6 статьи 2, пункты 8, 10 части 3 статьи 16) свидетельствуют лишь о праве Общественной палаты Российской Федерации участвовать в работе общественных палат субъектов Российской Федерации и оказывать им информационную, методическую и иную поддержку, но не распространяют на них правила формирования и деятельности самой Общественной палаты РФ.

При таких обстоятельствах, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов РФ единую систему не составляют. Каких-либо единых требований к порядку их формирования федеральное законодательство не предусматривает.

В связи с изложенным, положения статьи 8 оспариваемого Закона, устанавливающей процедуру формирования Общественной палаты Владимирской области, в которой принимают участие губернатор, Законодательное Собрание области, не могут быть признаны противоречащими федеральному законодательству и нарушающими компетенцию губернатора области.

Правомерно были отвергнуты судом утверждения заявителя и о неправомерном включении в статью 8 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ требования о назначении губернатором области членов Общественной палаты путем издания соответствующего указа.

Как установлено судом, и федеральное законодательство (статья 22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), и Устав Владимирской области (статья 27), как нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, наделяют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации правом издавать указы в пределах своих полномочий.

Таким образом, положение Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ, предусматривающее назначение губернатором области членов областной Общественной палаты путем издания указа, закону не противоречит.

Ссылка в жалобе на то, что порядок формирования Общественной палаты области должен быть идентичен порядку формирования Общественной палаты Российской Федерации, проверялась судом, получила его надлежащую оценку и не может служить поводом к отмене решения суда в этой части, поскольку основана на неверном толковании норм материального права.

Решение же суда об отказе губернатору Владимирской области в признании недействующей статьи 8.1 областного Закона является необоснованным и по этой причине подлежит отмене с направлением дела на новое в этой части рассмотрение.

В соответствии с частью 2 статьи 251 ГПК РФ с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.

В обоснование своего заявления в суд губернатор Владимирской области ссылался на то, что незаконное участие органов местного самоуправления в процедуре формирования Общественной палаты нарушает его компетенцию.

На это же указал в решении и сам суд, посчитав, что требования губернатора фактически сводятся к тому, что в формировании Общественной палаты области должен принимать участие он, как высшее должностное лицо Владимирской области, без участия Законодательного Собрания области и органов местного самоуправления.

При этом губернатор указывал, что незаконность такого участия заключается именно в том, что на органы местного самоуправления возложены дополнительные обязанности, которые не предусмотрены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и формирование общественных палат субъектов Российской Федерации в силу последнего не относится к вопросам местного значения.

Вместе с тем суд прекратил производство по делу в части, в которой заявление губернатора Владимирской области об оспаривании статей 8, 8.1 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ обосновано нарушением прав и законных интересов органов местного самоуправления, ошибочно расценив такое заявление как обращение в суд в защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления, право на которое губернатору не предоставлено.

В результате чего суд, приняв по существу решение о соответствии статьи 8.1 областного Закона федеральному законодательству, доводов губернатора области о нарушении его компетенции посредством незаконного привлечения органов местного самоуправления к участию в формировании Общественной палаты области не проверил и вопроса о соответствии той же нормы Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не разрешил.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Владимирского областного суда от 9 февраля 2011 года в части отказа в удовлетворении требований губернатора Владимирской области о признании недействующей статьи 8 Закона Владимирской области от 25 декабря 2009 года N 177-ОЗ оставить без изменения, а кассационную жалобу губернатора Владимирской области и кассационное представление участвующего в деле прокурора - без удовлетворения.

В остальной части решение суда отменить, и дело направить в суд на новое в этой части рассмотрение.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Е.В. Горчакова

Л.А. Калинина