Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2011 г. N 5-Г11-106 Об отказе в признании недействующей части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 июня 2011 г. N 5-Г11-106

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Ерёменко Т.И. и Горчаковой Е.В.,

при секретаре Аверине А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационной жалобе Московской городской Думы на решение Московского городского суда от 13 апреля 2011 г., которым частично удовлетворено заявление прокурора г. Москвы о признании недействующими отдельных положений части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителей Московской городской Думы Евдокимова Г.Н. и Тимашевой А.В., мэра Москвы и Департамента образования г. Москвы Семёновой М.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора прокуратуры г. Москвы Лазаревой Е.И., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменений, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

10 марта 2004 года Московской городской Думой принят и мэром Москвы подписан Закон города Москвы N 14 "Об общем образовании в городе Москве".

Закон официально опубликован в изданиях "Вестник Мэра и Правительства Москвы" 19 апреля 2004 г., N 24, "Тверская, 13", 13 апреля 2004 г., N 46, "Ведомости Московской городской Думы" 1 июня 2004 г., N 5, ст. 58.

Статьей 11 названного Закона предусмотрены дополнительные требования к приёму в государственные образовательные учреждения города Москвы.

Согласно части 1 данной статьи в первые классы государственных образовательных учреждений в первую очередь принимаются дети, проживающие в домах, расположенных в непосредственной близости от соответствующего образовательного учреждения; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; дети из многодетных семей; дети, имеющие братьев и сестёр, обучающихся в данном образовательном учреждении; дети, которым федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы предоставлено преимущественное право при приёме в государственные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу соответствующего уровня. Перечень домов, расположенных в непосредственной близости от образовательного учреждения, определяется в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в области образования.

Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании недействующей с момента принятия указанной выше нормы в части предоставления права на первоочередной приём в первые классы детям, проживающим в домах, расположенных в непосредственной близости от соответствующего образовательного учреждения; детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; детям из многодетных семей; детям, имеющим братьев и сестёр, обучающихся в данном образовательном учреждении; детям, которым законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы предоставлено преимущественное право при приёме в государственные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу соответствующего уровня.

В обоснование своих требований прокурор ссылался на противоречие оспариваемой нормы требованиям Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2001 г. N 196, а также требованиям международных правовых актов. Указывал на существенное ограничение оспариваемой нормой права граждан на получение общедоступного и бесплатного основного общего образования и выбор образовательного учреждения.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления Правительства Российской Федерации N 196 следует читать как "от 19 марта 2001 г."

Решением Московского городского суда от 13 апреля 2011 г. оспариваемые прокурором положения признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими, но с момента вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Московская городская Дума ставит вопрос об отмене судебного решения, считая его незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В силу частей 2, 4 статьи 43 Конституции Российской Федерации основное общее образование в Российской Федерации является обязательным, при этом гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Согласно пункту 3 статьи 5 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", определяющего правовые основы государственной политики в сфере образования, государство в порядке, предусмотренном данным Законом, гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

При этом в силу пункта 2 той же статьи право граждан на образование обеспечивается путём создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

В соответствии со статьями 11.1, 12 Закона от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" образовательные учреждения могут быть государственными, муниципальными и негосударственными.

Пунктом 3 статьи 12 названного Закона предусмотрено, что государственным является образовательное учреждение, созданное Российской Федерацией (федеральное государственное образовательное учреждение) или субъектом Российской Федерации (государственное образовательное учреждение, находящееся в ведении субъекта Российской Федерации).

Таким образом, действующее федеральное законодательство подтверждает существование системы государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации.

Удовлетворяя заявление прокурора и признавая оспариваемые положения части 1 статьи 11 Закона г. Москвы от 10 марта 2004 г. "Об общем образовании в городе Москве" недействующими, суд исходил из того, что субъекты Российской Федерации не наделены правом устанавливать дополнительные требования к приёму граждан в образовательные учреждения начального общего образования, поскольку полномочие по обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в общеобразовательных учреждениях, в рамках осуществления которого, по мнению суда, могут устанавливаться такие дополнительные требования, реализуется органами государственной власти субъектов Российской Федерации лишь в форме предоставления субвенций местным бюджетам в части финансирования определённого вида расходов.

С данным выводом суда согласиться нельзя.

Действительно, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 31 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" полномочие по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам отнесены к ведению органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования.

Однако согласно пункту 2 той же статьи в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в сфере образования устанавливаются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, действующее федеральное законодательство предусматривает возможность особой организации системы образования в городе Москве, в том числе и в части организации предоставления начального, основного общего и среднего (полного) общего образования.

Законом города Москвы от 20 июня 2001 г. N 25 "О развитии образования в городе Москве" к полномочиям органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве в области образования отнесены:

1) участие в осуществлении хозяйственного, материально-технического обеспечения деятельности государственных образовательных учреждений, находящихся на территории муниципального образования, изыскание и направление внебюджетных средств на эти цели;

2) участие в списочном учёте детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих общеобразовательные программы.

Вопросы организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в общеобразовательных учреждениях законодательством города Москвы к вопросам местного значения не отнесены.

Вместе с тем в силу части 3 статьи 2 того же Закона города Москвы государственными образовательными учреждениями города Москвы являются образовательные учреждения, созданные городом Москвой и (или) находящиеся в ведении города Москвы, а городскую государственную систему образования составляет совокупность подведомственных органам государственной власти города Москвы, осуществляющим управление в сфере образования, государственных образовательных учреждений города Москвы и иных учреждений и организаций, реализуемых ими образовательных программ и органов государственной власти города Москвы, осуществляющих управление в сфере образования (часть 5 статьи 2).

Статья 5 Закона от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве", которая прокурором не оспаривается, предусматривает, что общеобразовательные программы в городе Москве реализуются создаваемыми Правительством Москвы в целях удовлетворения потребностей детей и их родителей (законных представителей) в получении общедоступного, бесплатного качественного общего образования типовыми и нетиповыми государственными образовательными учреждениями, к числу которых отнесены начальная, основная и средняя общеобразовательные школы (пункты 12-14 части 1 статьи 5).

Названные положения законодательства города Москвы позволяют сделать вывод о том, что система государственных общеобразовательных учреждений, расположенных на территории города, находится в ведении города Москвы.

В то же время согласно подпункту 13.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представитеьных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в образовательных учреждениях, находящихся в соответствии с федеральным законом в ведении субъекта Российской Федерации, отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Из системного анализа изложенных положений федерального законодательства и законодательства города Москвы следует, что органы государственной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в общеобразовательных учреждениях города Москвы.

Установленные же оспариваемой нормой правила представляют собой меры организационного характера, направленные на гарантированное предоставление общедоступного начального общего образования в государственных образовательных учреждениях города Москвы.

Так пунктом 1.1 статьи 16 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" установлено положение о том, что правила приёма в государственные и муниципальные образовательные учреждения на ступени начального общего, основного общего, среднего (полного) общего и начального профессионального образования должны обеспечивать приём всех граждан, которые проживают на определённой территории и имеют право на получение образования соответствующего уровня.

Требование аналогичного характера содержит и Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196 (пункт 46), которое дополняет приведённое выше положение указанием на то, что не проживающим на данной территории может быть отказано в приёме только по причине отсутствия свободных мест в учреждении.

Обеспечивая требования федерального законодательства о предоставлении гарантированного приёма в образовательные учреждения всех граждан, проживающих на определённой территории, законодатель города Москвы в качестве организационной меры, направленной на такое обеспечение, установил в оспариваемой норме правило о том, что в первую очередь в первые классы образовательных учреждений принимаются дети, проживающие в непосредственной близости от соответствующих учреждений.

Указанная норма предполагает прежде всего обеспечение территориальной доступности соответствующих образовательных учреждений для тех детей, которые имеют право на получение образования данного уровня и обязаны в силу требований Конституции Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" получить общее образование.

Требования территориальной доступности образовательных учреждений обусловлены интересами охраны здоровья детей и на федеральном уровне в виде пешеходной доступности образовательных учреждений предусмотрены Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.4.2.1178-02, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 ноября 2002 г. N 44, а также Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.4.2.2821-10, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 189, вступающими в действие с 1 сентября 2011 года.

В этой связи довод суда о том, что данные Правила определяют лишь требования к размещению при строительстве зданий общеобразовательных учреждений на внутриквартальных территориях, от межквартальных проездов с регулярным движением транспорта, а потому не применимы, является несостоятельным.

Ссылка в решении суда на то, что оспариваемые положения части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" предполагают наличие у родителей ребёнка регистрации по месту жительства вблизи от образовательного учреждения, неправомерна, поскольку никаких указаний на наличие такой регистрации как на основание для предоставления права на поступление в общеобразовательное учреждение города Москвы, либо на то, что непроживание гражданина в непосредственной близости от образовательного учреждения является основанием к отказу в приёме в такое учреждение, оспариваемая норма не содержит.

Закон города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" устанавливает единственное основание к отказу в приёме в образовательное учреждение - отсутствие в нём свободных мест (часть 5 статьи 10 Закона), в чём дословно воспроизводит положения федерального законодательства (пункт 46 Типового положения об общеобразовательном учреждении).

С учётом изложенного утверждения суда первой инстанции о том, что оспариваемая норма, признавая право на первоочередной приём в общеобразовательные учреждения города Москвы за детьми, проживающими в непосредственной близости от соответствующих учреждений, носит дискриминационный характер и нарушает право граждан на общедоступность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования на территории города Москвы, не могут быть признаны состоятельными.

Правовое регулирование, при котором каждому гарантировано право на поступление в первый класс того образовательного учреждения, которое расположено в непосредственной близости от его места жительства, не может расцениваться как дискриминационное, ограничивающее право на общедоступное образование.

Иное регулирование, напротив, с определённой долей вероятности допускало бы возможность отказа в приёме в первый класс по мотивам отсутствия свободных мест детям, проживающим рядом со школой, что вошло бы в противоречие с приведёнными выше положениями федерального законодательства, умаляя право ребёнка на доступность образования (в том числе доступность пешеходную).

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда о противоречии федеральному законодательству положений оспариваемой нормы о первоочередном приёме в образовательные учреждения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных семей и детей, братья и сестры которых обучаются в соответствующих учреждениях.

Согласно Конституции Российской Федерации (статья 38), Семейному кодексу Российской Федерации (статья 1) семья, материнство, отцовство и детство находятся под защитой государства.

В силу статьи 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (за исключением содержащихся и обучающихся в федеральных государственных образовательных учреждениях), осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей).

Таким образом, федеральный законодатель помимо указанных выше полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, наделил органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по поддержке и защите прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации (сирот и оставшихся без попечения родителей), а также прав семей, имеющих детей, в том числе многодетных.

Исходя из изложенного органы государственной власти города Москвы вправе были предоставить право на приём в общеобразовательные учреждения города Москвы в первую очередь детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, детям из многодетных семей, а также детям, братья и сестры которых обучаются в данном образовательном учреждении, определив такое право как организационную меру предоставления общедоступного и бесплатного начального общего образования и как меру социальной поддержки данной категории лиц.

Доводы суда о том, что предоставление мест в образовательных учреждениях той или иной категории граждан не влечёт финансовых обязательств субъекта, не могут быть признаны состоятельными.

Во-первых, данное обстоятельство при осуществлении мер социальной поддержки детей, нуждающихся в дополнительной защите государства, не имеет правового значения.

Во-вторых, оно не соответствует действительности, поскольку согласно Закону Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (статья 29) субъекты Российской Федерации устанавливают региональные нормативы финансового обеспечения образовательной деятельности и определяют порядок финансирования образовательных учреждений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, а в соответствии с пунктом 78 Типового положения об общеобразовательном учреждении финансирование общеобразовательного учреждения осуществляется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов в расчёте на одного обучающегося в зависимости от вида общеобразовательного учреждения.

При таком положении дела Судебная коллегия считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые прокурором положения части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" являются дискриминационными, нарушающими право граждан на получение образования независимо от происхождения, социального, имущественного и иного положения, а также право на выбор образовательного учреждения.

Предоставление права на приём в первоочередном порядке в образовательные учреждения определённым категориям граждан, нуждающихся в дополнительной защите со стороны государства, поддержка которых государством провозглашена в качестве одной из своих приоритетных задач и им гарантируется, не может быть охарактеризовано дискриминационным.

Принимая во внимание, что вопросы организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего образования в образовательных учреждениях, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и предоставления мер поддержки детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, семьям, имеющим детей, в том числе многодетным, федеральным законодательством отнесены к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оспариваемые положения части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" не могли быть признаны судом противоречащими федеральному законодательству.

Не противоречит оспариваемая норма и положениям таких международных правовых актов, как Всеобщая декларация прав человека 1948 года и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 19 декабря 1966 года, ссылка на которые имеется в решении суда, так как прав родителей (законных представителей) на выбор способа получения детьми образования и типа образовательного учреждения, гарантированных в указанных актах, она не ограничивает, более того, на свободу такого выбора не влияет.

Поскольку перечень домов, расположенных в непосредственной близости от образовательного учреждения, в соответствии с той же частью 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" определяется в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в области образования, у суда не было оснований считать, что понятие "непосредственной близости" носит неопределённый характер.

Не являются неясными или двусмысленными и понятие "братьев и сестёр", употребление которых без указания на полноту их родства не порождает какого-либо двоякого толкования оспариваемой нормы.

При таких обстоятельствах решение суда по настоящему делу является незаконным и подлежит отмене.

Учитывая, что судом допущена ошибка в применении норм материального права, Судебная коллегия считает необходимым решение суда отменить и вынести по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, определила:

решение Московского городского суда от 13 апреля 2011 г. отменить, вынести по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора города Москвы о признании недействующей части 1 статьи 11 Закона города Москвы от 10 марта 2004 г. N 14 "Об общем образовании в городе Москве" в части предоставления первоочередного права при приёме в первый класс детей, проживающих в домах, расположенных в непосредственной близости от соответствующего образовательного учреждения; детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; детей из многодетных семей; детей, имеющих братьев и сестёр, обучающихся в данном образовательном учреждении; детей, которым законами и иными нормативными правовыми актами города Москвы предоставлено преимущественное право при приёме в государственные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу соответствующего уровня.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Т.И. Ерёменко

Е.В. Горчакова