Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-Г11-28 Об отказе в признании недействующими пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утв. постановлением Правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 мая 2011 г. N 9-Г11-28

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А., Ерёменко Т.И.,

при секретаре Алёшиной П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе правительства Нижегородской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 9 марта 2011 г. об удовлетворении заявления Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующими пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей правительства Нижегородской области Сорокина М.С., Горячкиной Т.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Павлова Д.С., полагавшего решение законным и обоснованным, и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965 (далее - Положение).

В обоснование заявления прокурор указал, что согласно оспариваемому Положению министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области совмещает функции государственного экологического контроля (пункты 2.3, 3.1, 3.9, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29) с функциями хозяйственного использования природных ресурсов, в том числе путём вовлечения их в хозяйственный оборот (пункты 3.8, 3.14, 3.16, 3.17, 3.18, 3.1, 3.39, 3.45, 3.47, 3.57.1, 3.65, 3.69, 3.70, 3.71, 3.72, 3.84, 3.93).

Такое правовое регулирование, по мнению прокурора, противоречит статьям 3, 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статье 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", статье 33 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", устанавливающими прямой запрет на одновременное осуществление функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Правительство Нижегородской области с заявлением прокурора не согласилось.

Решением Нижегородского областного суда от 9 марта 2011 г. заявление прокурора удовлетворено в части.

В кассационной жалобе поставлен вопрос об отмене судебного решения, как вынесенного с нарушением норм процессуального и материального права, вынесении нового решения об отказе в удовлетворении требований Волжского межрегионального природоохранного прокурора.

В части отказа прокурору в удовлетворении его заявления решение суда не обжалуется.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам полагает решение Нижегородского областного суда в части признания недействующими пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утвержденного постановлением правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965, подлежащим отмене с вынесением нового решения об отказе прокурору в удовлетворении его заявления о признании этих пунктов противоречащими федеральному законодательству.

В соответствии со статьями 3, 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", на которые суд ссылается в своем решении, одним из основных принципов охраны окружающей среды является независимость контроля в области охраны окружающей среды от хозяйственной и иной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающей воздействие на окружающую среду; запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов. Статьей 12 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" также признаётся недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира.

Как следует из оспариваемых прокурором пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения министерство экологии и природных ресурсов Нижегородской области осуществляет функции государственного контроля и надзора в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль, за исключением контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю), который включает в себя государственный контроль: за охраной атмосферного воздуха; за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления; за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору; за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием участков недр местного значения; на озеленённых территориях; за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и водных биологических ресурсов.

Признавая их недействующими, Нижегородский областной суд исходил из того, что предусмотренные пунктами 3.8 (участие в отношениях в сфере экологического страхования, сертификации, лицензирования, аудита и других механизмов регулирования природопользования в пределах своей компетенции); 3.14 (распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на территории Нижегородской области, выделение участков недр местного значения); 3.16 (участие в работе комиссий, созданных федеральным органом управления государственным фондом недр, по рассмотрению заявок о предоставлении права пользования участками недр, находящимися на территории Нижегородской области); 3.17 (принятие решений о предоставлении права пользования участками недр для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов); 3.18 (принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр); 3.19 (принятие решений о предоставлении по результатам аукциона права на разведку и добычу общераспространённых полезных ископаемых); 3.39 (осуществление выдачи разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником в порядке, определённом Правительством Российской Федерации); 3.45 (осуществление права собственности водными объектами, находящимися в собственности Нижегородской области); 3.47 (заключение договоров водопользования, проведение аукционов по приобретению права на заключение договора водопользования, принятие решений о предоставлении водных объектов в пользование); 3.57.1 (организация воспроизводства объектов животного мира, в том числе охотничьих ресурсов, за исключением объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения); 3.65 (организация воспроизводства объектов животного мира); 3.69 (заключение охотхозяйственных соглашений); полномочия, предусмотренные пунктами 3.70, 3.71, 3.72, 3.84, 3.93 этого же Положения, являются ни чем иным, как функциями хозяйственного использования природных ресурсов (в том числе по вовлечению их в хозяйственный оборот). И коль скоро это так, возложение правительством Нижегородской области на данное министерство полномочий по государственному контролю является неправомерным, нарушающим запрет совмещать государственный экологический контроль с функциями по хозяйственному использованию природных ресурсов.

Между тем из содержания Положения следует, что функции министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области, которые прокурор счёл функциями хозяйственного использования природных ресурсов, отнюдь таковыми не являются. Анализ этих функций в системной взаимосвязи с федеральным законодательством в области охраны окружающей среды показывает, что это функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, в сфере недропользования, охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов, в области охоты.

Учитывая, что федеральный законодатель различает государственно-управленческую деятельность в области охраны окружающей среды и использование природных ресурсов, у суда нет оснований для выводов о неправомерности осуществления министерством полномочий по государственному экологическому контролю.

Под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности (статья 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" - это изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового. К примеру, добыча охотничьих ресурсов - отлов или отстрел охотничьих ресурсов, охота - деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой. Субъектами этого вида деятельности являются физические и юридические лица, а не органы исполнительной власти. Охота в целях осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности осуществляется в охотничьих угодьях и на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, научными организациями и образовательными учреждениями (статьи 1-26 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении и охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации).

Аналогично федеральным законодателем решён вопрос о понятии и содержании использования иных природных ресурсов. Согласно Федеральному закону от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", регулирующему отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, её континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озёр и заливов недр, недра предоставляются в пользование для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Субъектами такого пользования (использования) могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами. Статья 1 Водного кодекса Российской Федерации гласит, что водное хозяйство - деятельность в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод; водные ресурсы -поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы. Использование водных объектов (водопользование) - использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц; водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом. По смыслу Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", определяющего правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию.

Использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии.

В то же время, в силу предписаний статей 5, 6, 8, 9 главы 2 (Основы управления в области охраны окружающей среды) Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" во взаимосвязи с другими положениями этого же Федерального закона, иных федеральных законов, которыми регулируются общественные отношения в области природользования и охраны окружающей среды и на которые суд ссылается в решении, государственное управление в области охраны и использования окружающей среды, в том числе охраны и использования животного мира и среды его обитания, представляет собой совокупность осуществляемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации действий регулятивного, организационно-распорядительного и контрольного характера в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, что и нашло отражение в полномочиях оспариваемого Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, в том числе - в пунктах 3.8, 3.14, 3.16, 3.17, 3.18, 3.19, 3.39, 3.45, 3.47, 3.57.1, 3.65, 3.69, 3.70, 3.71, 3.72, 3.84, 3.93.

Поскольку выводы суда о несоответствии федеральному законодательству основаны на неправильном толковании норм материального закона, подлежащего применению по данному делу, решение в обжалуемой части подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявления прокурора о признании недействующими пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 9 марта 2011 г. в части признания недействующими и не подлежащими применению пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утверждённого постановлением правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965, отменить, вынести новое решение, которым Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору в удовлетворении его заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 2.3, 3.1, 3.9, 3.36, 3.41, 3.65, 3.73, 3.74, 3.75, 3.97, 3.98, 4.5, 4.6, 4.7, 4.8, 4.14, 4.23, 4.28, 4.29 Положения о министерстве экологии и природных ресурсов Нижегородской области, утверждённого постановлением Правительства Нижегородской области от 31 декабря 2010 г. N 965, отказать.

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Л.А. Калинина

Т.И. Ерёменко