Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2011 г. N 33-Г11-16 Об отказе в признании недействующим Закона Ленинградской области от 6 июня 2008 г. N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2011 г. N 33-Г11-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Ерёменко Т.И. при секретаре Алёшиной П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационным жалобам Законодательного собрания и правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 16 марта 2011 г., которым удовлетворено заявление прокурора Ленинградской области о признании недействующим Закона Ленинградской области от 6 июня 2008 г. N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., представителей Законодательного собрания и губернатора Ленинградской области Ожигина В.Н., Вовк Н.Б., Яковлевой Н.Н., поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия установила:

Законом Ленинградской области от 6 июня 2008 года N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области" (далее - Закон) администрации муниципальных образований наделены отдельными государственными полномочиями в сфере опеки и попечительства над гражданами, нуждающимися в опеке и попечительстве, детьми-сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, а также по предоставлению и обеспечению дополнительных гарантий по социальной поддержке прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа, а также по вознаграждению, причитающемуся приёмным родителям.

Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании полностью недействующим данного Закона Ленинградской области, мотивируя тем, что приведенные в этом Законе методики расчёта нормативов не позволяют определить общий объём субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Ленинградской области для выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; отсутствие в областном Законе способа (методики) расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий. Всё это, по мнению прокурора, влечёт невозможность передачи органам местного самоуправления соответствующих полномочий и, как следствие, противоречит части 5, пункту 3 части 6 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 8, пункту 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Законодательное собрание, Губернатор Ленинградской области возражали против удовлетворения требований прокурора.

Решением Ленинградского областного суда от 16 марта 2011 г. заявление прокурора Ленинградской области удовлетворено, оспариваемый Закон Ленинградской области от 6 июня 2008 г. N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области" признан недействующим полностью со дня вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Законодательное собрание и губернатор Ленинградской области просят данное решение отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права.

Изучив доводы кассационных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам полагает доводы кассационных жалоб подлежащими удовлетворению в порядке, предусмотренном статьёй 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Разрешение вопросов социальной поддержки детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству в силу подпунктов 24 и 24.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), при этом, согласно части 6 статьи 26.3 этого же Федерального закона законами субъекта Российской Федерации в порядке, определённом федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вышеуказанных вопросов с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать способ (методику) расчёта нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий (статья 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Законы должны содержать порядок расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований и ежегодно вводиться в действие законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций местным бюджетам.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (часть 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Суд, признавая недействующим оспариваемый прокурором региональный Закон, исходил из того, что положения этого Закона не соответствуют требованиям формальной определенности, допуская неполное финансирование переданных муниципальным образованиям этим Законом государственных полномочий.

Между тем анализ Закона Ленинградской области от 6 июня 2008 г. N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области" в его взаимосвязи с поименованными федеральными нормами показывает, что такой вывод суда основан на неправильном толковании норм материального права, регулирующего спорное правоотношение, в связи с чем решение подлежит отмене.

Так, согласно статье 5 оспариваемого Закона финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются в областном законе об областном бюджете Ленинградской области на очередной финансовый год в форме субвенций. Объём финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, определяется в соответствии с методиками согласно приложениям 1, 2, 3, 4, 5, 6 к этому областному Закону.

В приложении 1 Закона приведена методика расчета норматива на выполнение полномочий по опеке и попечительству, в соответствии с которой норматив рассчитывается по формуле, позволяющей определить размер расходов на одного специалиста органа опеки и попечительства.

В приложении 2 Закона содержится методика расчёта норматива обеспечения бесплатного проезда детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающихся в государственных образовательных учреждениях, находящихся в ведении органов исполнительной власти Ленинградской области, муниципальных образовательных учреждениях Ленинградской области, на городском, пригородном (в сельской местности - на внутрирайонном) транспорте (кроме такси), согласно которой указанный норматив определяется по формуле, расчёт на её основании позволяет установить потребность в финансировании на одного ребёнка.

В приложении 3 Закона определена методика расчёта норматива обеспечения жильём детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закреплённого за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, в соответствии с которой данный норматив определяется по формуле, позволяющей установить потребность в финансировании одного одиноко проживающего, относящегося к данной категории граждан.

В приложении 4 Закона приведена методика расчёта норматива на оплату за наём, техническое обслуживание и отопление жилых помещений, закрепленных за детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, а также лицами из их числа, в которых не проживают другие члены семьи, на период пребывания их в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в иных образовательных учреждениях, на военной службе по призыву, отбывания срока наказания в виде лишения свободы, а также на период пребывания у опекунов (попечителей), в приёмных семьях, согласно которой данный норматив определяется по формуле, позволяющей определить размер финансовых средств, исходя из потребности одного человека.

В приложении 5 Закона предусмотрена методика расходов на содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семье опекуна (попечителя), приемной семье, согласно которой указанный норматив определяется по соответствующей формуле раздельно на детей в возрасте до 6 лет и в возрасте старше 6 лет. Расчёт по формулам позволяет установить размер расходов на одного ребёнка в возрасте до 6 лет и одного ребёнка в возрасте старше 6 лет.

В приложении 6 к Закону приведена методика расчёта норматива вознаграждения, причитающегося приёмным родителям за календарный месяц, согласно которой данный норматив определяется по формуле, позволяющей рассчитать размер вознаграждения одной приёмной семье.

При определении формулы, по которой рассчитывается норматив финансирования переданных оспариваемым Законом государственных полномочий органам местного самоуправления, законодатель Ленинградской области руководствовался объективными критериями, оказывающими влияние на объём формирования финансовых средств по реализации полномочий, изложенных в оспариваемом Законе.

В частности, для расчёта норматива обеспечения жильём детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа, не имеющих закреплённого за ними жилого помещения, после пребывания в образовательном учреждении или в учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы использован норматив общей площади жилого помещения равный 33 кв.м. для одиноко проживающего гражданина, установленный постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильём категорий граждан, предусмотренных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы". На рынке жилья в i-муниципальном образовании средняя цена стоимости одного квадратного метра общей площади жилья устанавливается нормативным правовым актом муниципального района, городского округа (приложение 3 к Закону).

Таким образом, в оспариваемом Законе сформулированы положения, указывающие на то, что установленный субъектом Российской Федерации механизм финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из регионального бюджета, в полной мере является ясным и определённым.

Что же касается, установления нормативов финансирования исходя из расчётной величины на одного человека, данное обстоятельство само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем финансировании органами государственной власти Ленинградской области полномочий по социальной поддержке детей-сирот, безнадзорных детей и детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренных подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 199 г. N 184 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", на чём фактически настаивает прокурор.

Норматив финансирования - минимальный допустимый объём финансовых средств, необходимых для реализации государственных обязательств в расчёте на одного человека. Его внедрение в планово-бюджетный процесс обусловлено принципами бюджетной системы, направлено на создание прозрачного эффективного механизма распределения бюджетных средств, в том числе в виде субвенций, предоставляемых местным бюджетам в целях финансирования обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Поскольку в оспариваемых прокурором методиках расчёта нормативов финансирования используются объективные критерии, у суда нет оснований для признания их противоречащими федеральному законодательству, на которое суд ссылается в решении.

Иное означало бы умаление принципов результативности и эффективности использования бюджетных средств, прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 16 марта 2011 г. отменить, вынести новое решение, которым прокурору Ленинградской области в удовлетворении его заявления о признании недействующим Закона Ленинградской области от 6 июня 2008 г. N 46-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по опеке и попечительству, социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Ленинградской области" отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Ерёменко Т.И.