Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 августа 2011 г. N 31-Г11-4 Об отказе в признании частично не действующими абзацев 68, 79, 81, 100, 103, 105 раздела III Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, утв. постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 января 2007 г. N 11

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 августа 2011 г. N 31-Г11-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Пирожкова В.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Еременко Т.И.,

при секретаре Птицыной Д.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующими абзацев 68, 79, 81, 100, 103, 105 раздела III Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 января 2007 г. N 11 (в редакции от 27 апреля 2011 г.), по кассационной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 20 мая 2001 г., которым заявление заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора частично удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики и Кабинета Министров Чувашской Республики Афанасьева Ю.Г., поддержавшего доводы жалобы в части отмены решения суда об удовлетворении заявления, заключение представителя Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры - начальника отдела по надзору за исполнением законов об охране природы Павлова Д.С. о законности решения суда, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 января 2007 г. постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики N 11 утверждено Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Чувашской Республики (далее - Положение).

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Вести Чувашии" от 31 января 2007 г., N 3, Собрание законодательства ЧР, 2007 г., N 1, ст. 17.

Постановлениями Кабинета Министров Чувашской Республики от 5 марта 2007 г. N 30, от 14 июня 2007 г. N 136, от 29 июня 2007 г. N 161, от 26 октября 2007 г. N 272, от 29 мая 2008 г. N 163, от 8 октября 2008 г. N 302, от 10 июня 2009 г. N 188, от 24 декабря 2009 г. N 430, от 30 апреля 2010 г. N 122, от 27 января 2011 г. N 17, от 27 апреля 2011 г. N 158 в Положение вносились изменения.

Указанным Положением в разделе III определены основные функции Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики (далее - Министерство), в том числе данное Министерство:

осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Чувашской Республики, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в том числе государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, государственный лесной контроль и надзор (абзац 68);

контролирует в установленном порядке плату за негативное воздействие на окружающую среду объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (абзац 79);

определяет перечень объектов хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Чувашской Республики и подлежащих республиканскому государственному экологическому контролю, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (абзац 81);

исполняет функции органа, уполномоченного составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях за уничтожение, повреждение редких видов растений и животных, уникальных природных объектов и природных наследий народов Чувашской Республики, занесенных в Красную книгу Чувашской Республики (абзац 100);

принимает решение о привлечении в установленном порядке физических и юридических лиц к ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, применяет штрафные санкции, предъявляет иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (абзац 103);

обращается в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (абзац 105).

Заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу перечисленных выше положений, содержащихся в абзацах 68, 79, 81, 100, 103, 105 раздела III Положения.

В обоснование заявленных требований указал, что в нарушение действующего законодательства Министерство природных ресурсов и экологии Чувашской Республики совмещает функции государственного экологического контроля и функции хозяйственного использования природных ресурсов.

Ссылался на противоречие такого совмещения функций одним органом принципу независимости контроля в области охраны окружающей среды, закрепленному в статьях 3, 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

В судебном заседании были уточнены заявленные требования в отношении положений абзаца 68 раздела III Положения, который оспаривался в полном объеме, за исключением последнего словосочетания "государственный лесной контроль и надзор".

Обжалуемым решением Верховного Суда Чувашской Республики требования прокурора удовлетворены частично, признаны недействующими с момента вступления в законную силу решения суда оспариваемые положения, за исключением последнего словосочетания в абзаце 103 Положения "предъявляет иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды".

В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене обжалуемого решения и принятии нового решения по делу.

В части отказа прокурору в удовлетворении заявленных требований решение суда не обжалуется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым отменить решение суда в части удовлетворения требований прокурора в виду неправильного применения норм материального права.

Разрешая настоящее дело и удовлетворяя требования прокурора в части, суд первой инстанции исходил из того, что довод о совмещении Министерством природных ресурсов и экологии Чувашской Республики полномочий по государственному управлению природными ресурсами и их хозяйственному использованию с полномочиями по государственному экологическому контролю в указанных сферах нашел свое подтверждение.

При этом суд в качестве доказательства совмещения контрольных функций Министерства с хозяйственной деятельностью привел правовые нормы, содержащиеся в абзацах 38, 54, 55, 40, 42, 89, 58, 78, 63, 60 Положения, в соответствии с которыми Министерство принимает решение о предоставлении водных объектов в пользование, реализует право участия в водных отношениях, взаимодействует с федеральными органами управления государственным фондом недр, выступает в качестве государственного заказчика программ в сфере изучения и рационального использования минирально-сырьевой базы Чувашской Республики, предоставляет право пользования недрами, исполняет функции организатора по проведению конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, принимает решение о выдаче разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух, принимает решение о согласовании порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, реализует полномочия учредителя подведомственных ему организаций, исполняет функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда по следующим основаниям.

В силу положений статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции от 29 декабря 2010 г.) хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе ряда принципов, в том числе на основе принципа независимости контроля в области охраны окружающей среды.

Статьей 65 указанного Закона установлен запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Законодатель, регламентируя отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении разных видов деятельности, не раскрывает понятия "хозяйственное использование природных ресурсов", применяет такой термин как "использование природных ресурсов".

В статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" - это изучение, добыча объектов животного мира или получение иными способами пользы от указанных объектов для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового.

Согласно Федеральному закону от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" недра предоставляются в пользование, в том числе для добычи полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости).

Статья 1 Водного кодекса Российской Федерации определяет использование водных объектов (водопользование) как использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц; водопользователь - физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.

Из содержания статьи 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", определяющего правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот, следует, что под использованием отходов понимается их применение для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии.

Таким образом, приведенные правовые нормы позволяет сделать вывод, что субъектами хозяйственного использования природных ресурсов являются прежде всего физические и юридические лица, преследующие цель получения материальной выгоды, а не органы исполнительной власти, что приведенные судом в решении функции, выполняемые Министерством как органом исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в сфере природоиспользования, нельзя отнести к хозяйственному использованию природных ресурсов.

Как следует из анализа положений статей 5, 6, 8, 9 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", содержащихся в главе 2 "Основы управления в области охраны окружающей среды", во взаимосвязи с другими нормами названного закона, функции Министерства, предусмотренные в абзацах 38, 54, 55, 40, 42, 89, 58, 78, 63, 60 Положения, на которые суд ссылается в решении, являются полномочиями в сфере государственного управления в области охраны и использования окружающей среды.

В связи с изложенным нельзя признать правильным вывод суда о противоречии оспариваемых положений пункту 6 статьи 65 Федерального закона N 7-ФЗ.

При этом Судебная коллегия считает необходимым принять во внимание, что с 1 августа 2011 г. названная статья изложена в иной редакции в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, которая не содержит запрета совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Не может согласиться Судебная коллегия и с выводом суда о несоответствии абзацев 79, 81, 100, 105, абзацев 68 и 103 в части положениям статьи 3 Федерального закона N 7-ФЗ, предусматривающей среди основных принципов, на основе которых должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, независимость контроля в области охраны окружающей среды.

Исходя из содержания постановления Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. N 53 (в редакции от 31 марта 2009 г.) "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" (вместе с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)" государственный экологический контроль осуществляется наряду с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на осуществление государственного экологического контроля, в соответствии с установленной компетенцией на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, подлежащих государственному экологическому контролю, в лице должностных лиц этих органов, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (пункты 4, 6, 8).

Указанное во взаимосвязи с нормами, содержащимися в главе 9 "Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды" Федерального закона N 7-ФЗ в редакции от 18 июля 2011 г., свидетельствует о том, что возложение на Министерство природных ресурсов и экологии Чувашской Республики функций, предусмотренных в оспариваемых абзацах Положения, никоим образом не нарушает принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды, означающего проведение проверок в соответствии с нормами, стандартами и установленными правилами.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо "главе 9 "Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды" Федерального закона N 7-ФЗ" имеется в виду "главе 11 "Государственный экологический надзор. Производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды" Федерального закона N 7-ФЗ"

Приведенное федеральное законодательство не содержит конкретных требований или ограничений при формировании субъектами Российской Федерации органов экологического контроля, создаваемых в субъектах Российской Федерации.

Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77 Конституции Российской Федерации, преамбула Федерального закона oт 6 октября 1999 г. N. 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

При таком положении нельзя признать обоснованным вывод суда о противоречии оспариваемых правовых норм федеральному законодательству суда, что является обязательным условием для признания их недействующими.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции нельзя признать законным.

Принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены, Судебная коллегия находит возможным, отменяя судебное постановление в части удовлетворения требований прокурора ввиду неправильного применения судом норм материального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, не передавая дело на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 20 мая 2011 г. в части удовлетворения заявления заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора отменить, принять новое решение, которым в удовлетворении требований заместителя Волжского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующими абзаца 68 в части слов "государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Чувашской Республики, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, в том числе государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий", абзацев 79, 81, 100, абзаца 103 в части слов "принимает решение о привлечении в установленном порядке физических и юридических лиц к ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, применяет штрафные санкции", абзаца 105 раздела III Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, утвержденного постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 января 2007 г. N 11 (в редакции от 27 апреля 2011 г.). отказать.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Председательствующий

Пирожков В.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Еременко Т.И.