Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2011 г. N 11-Г11-27 О признании недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2011 год, утв. постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2010 г. N 1176

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 августа 2011 г. N 11-Г11-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Ксенофонтовой О.А.

при секретаре Алёшиной П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению участвующего в деле прокурора на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 2 июня 2011 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора Республики Татарстан о признании недействующими отдельных положений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2011 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2010 года N 1176.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против кассационного представления представителя Кабинета Министров Республики Татарстан Стрюковой Т.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2010 года N 1176 утверждена Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2011 год (далее - Республиканская программа).

Постановление официально опубликовано в издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти" от 11 апреля 2011 года, N 14, ст. 0500.

Разделом VII Республиканской программы установлены следующие нормативы объема медицинской помощи:

показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), - в среднем 0,298 вызова на 1 человека в год (пункт 2 раздела);

показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - в среднем 9,526 посещения в расчете на 1 человека в год (пункт 3 раздела),

показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, - в среднем 0,512 пациенто-дня в расчете на 1 человека в год (пункт 4 раздела),

показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - в среднем 2,370 койко-дня в расчете на 1 человека в год (пункт 5 раздела).

Разделом VIII Республиканской программы установлены следующие нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи:

на 1 вызов скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), - 964,38 рубля,

на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений - 159,06 рубля,

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 427,51 рубля,

на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1 270,29 рубля.

Разделом IX Республиканской программы установлены подушевые нормативы финансирования Программы, которые в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) составляют в среднем 5 894,20 рубля.

Прокурор Республики Татарстан обратился в суд с заявлением о признании недействующими указанных выше положений Республиканской программы, ссылаясь на их противоречие разделам IV, V Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года N 782.

По мнению прокурора, нормативы объема медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Республиканской программой, существенно занижены по сравнению с соответствующими показателями федеральной Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год (далее - Федеральная программа), что нарушает право граждан Российской Федерации, проживающих на территории Республики Татарстан, на получение медицинской помощи в объеме, определенном в Федеральной программе.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 2 июня 2011 года в удовлетворении заявления прокурора отказано.

В кассационном представлении участвующий в деле прокурор ставит вопрос об отмене судебного решения как незаконного и необоснованного.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 16 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относится в частности разработка и утверждение программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Основ законодательства об охране здоровья граждан к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны здоровья граждан относится разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя базовую программу обязательного медицинского страхования.

В силу положений статьи 5 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", вступающей в силу с 1 января 2012 года, к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся утверждение базовой программы обязательного медицинского страхования и единых требований к территориальным программам обязательного медицинского страхования.

Согласно статье 6 указанного Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ, также вступающей в силу с 1 января 2012 года, к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится, в том числе утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, соответствующих единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

В силу статьи 20.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи определяет виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь.

В Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи предусматриваются условия оказания медицинской помощи, критерии качества и доступности медицинской помощи.

Правительство Российской Федерации утверждает Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи и рассматривает доклад о ее реализации, ежегодно представляемый федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения.

В соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования.

Территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи могут определять дополнительные условия, виды и объемы оказания медицинской помощи.

Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года N 782.

Разделом IV Федеральной программы установлены нормативы объема медицинской помощи, которые в среднем составляют:

для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 0,318 вызова на 1 человека в год;

для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 9,7 посещения, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 8,962 посещения;

для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, - 0,59 пациенто-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования - 0,49 пациенто-дня;

для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, - 2,78 койко-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования -1,894 койко-дня.

Разделом V Федеральной программы установлены нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структура тарифов на медицинскую помощь.

Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, оказываемой в соответствии с федеральной Программой, рассчитаны исходя из расходов на ее оказание и в среднем составляют:

на 1 вызов скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи - 1710,1 рубля;

на 1 посещение амбулаторно-поликлинических учреждений и других медицинских организаций или их соответствующих структурных подразделений (включая оказание неотложной медицинской помощи) - 218,1 рубля, в том числе 169,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 пациенто-день лечения в условиях дневных стационаров - 478 рублей, в том числе 470,5 рубля - за счет средств обязательного медицинского страхования;

на 1 койко-день в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях - 1380,6 рубля, в том числе 1167 рублей - за счет средств обязательного медицинского страхования.

Подушевые нормативы финансового обеспечения, предусмотренные Программой, установлены в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета) и составляют в среднем 7633,4 рубля.

Разделом I Федеральной программы предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на 2011 год (включая территориальные программы обязательного медицинского страхования), в которых органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных Федеральной программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи.

Сравнительный анализ указанных выше положений Федеральной и Республиканской программ государственных гарантий свидетельствует о том, что субъектом Российской Федерации нормативы объема медицинской помощи, финансовых затрат и подушевые нормативы установлены в размере ниже, чем это предусмотрено Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2010 года N 782.

Между тем, несмотря на указанные обстоятельства, в удовлетворении требований прокурора решением суда было отказано.

При этом в обоснование своей правовой позиции по делу суд сослался на то, что установленные федеральной Программой нормативы объемов медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объема и подушевые нормативы финансового обеспечения являются усредненными показателями и допускают возможность их корректировки при формировании территориальных программ.

Вместе с тем, какими именно положениями федерального законодательства допускается возможность снижения указанных показателей по сравнению с федеральной Программой, суд в решении не указал.

Разъяснения Минздравсоцразвития Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 20-2/10/2-12028, на которые сослался суд в решении, оформлены письмом министерства и нормативному правовому акту уровня федерального закона противоречить не могут.

В то же время в силу пункта 9 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ, вступившего в действие с 1 января 2011 года, территориальная программа обязательного медицинского страхования должна соответствовать единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

Положения части 4 статьи 51 этого Федерального закона, предоставляющей право субъектам Российской Федерации на переходный период до 31 декабря 2012 года включать в территориальные программы обязательного медицинского страхования оказание медицинской помощи при отдельных заболеваниях и состояниях здоровья без соблюдения условия выполнения нормативов, установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, распространяются лишь на такие заболевания и состояния здоровья, которые в базовую программу обязательного медицинского страхования не включены.

Оспариваемые же нормы разделов VII, VIII, IX Республиканской программы устанавливают общие показатели нормативов объема медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования, а не для отдельных заболеваний и состояний здоровья, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования, как это указано в части 4 статьи 51 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ.

При таких обстоятельствах, учитывая, что в силу требований Основ законодательства об охране здоровья граждан и Федеральной программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на 2011 год принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальные программы должны соответствовать положениям Федеральной программы, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе предусматривать лишь дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи гражданам, вывод суда о соответствии оспариваемых прокурором положений Республиканской программы требованиям федерального законодательства не может быть признан правильным.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции является незаконным и подлежит отмене.

Поскольку судом была допущена ошибка в применении и толковании норма материального права, Судебная коллегия полагает возможным вынести по делу новое решение об удовлетворении требований прокурора.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 2 июня 2011 года отменить, вынести по делу новое решение, которым заявление прокурора Республики Татарстан удовлетворить, признать недействующими с момента вступления настоящего решения в законную силу положения разделов VII, VIII, IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2011 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 декабря 2010 года N1176, устанавливающих нормативы объема медицинской помощи (пункты 2, 3, 4, 5 раздела VII), нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи (пункт 1 раздела VIII) и подушевые нормативы финансирования программы (раздел IX).

Председательствующий

В.Б. Хаменков

Судьи

Л.А. Калинина

О.А. Ксенофонтова