Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 сентября 2011 г. N 50-Г11-9 Решение суда о признании частично не действующим Порядка организации содействия самозанятости безработных граждан и стимулирования создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан в 2011 году, утв. приказом Главного управления государственной службы занятости населения Омской области от 31 января 2011 г. N 8-п, оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 сентября 2011 г. N 50-Г11-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

в составе председательствующего Пирожкова В.Н., судей Калининой Л.A., Ксенофонтовой О.А.,

при секретаре Голубевой Д.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе Главного управления государственной службы занятости населения Омской области на решение Омского областного суда от 20 июня 2011 г., которым удовлетворены заявления прокурора Омской области и Перменева А.А., о признании недействующим пункта 6, подпункта 5 пункта 8, подпунктов 6, 7 пункта 18, подпунктов 1, 3 пункта 21 Порядка организации содействия самозанятости безработных граждан и стимулирования создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан в 2011 году, утверждённого приказом Главного управления государственной службы занятости населения Омской области от 31 января 2011 г. N 8-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.A., объяснения представителя Главного управления службы занятости населения Омской области Лубянова К.В., поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия установила: прокурор Омской области обратился в Омский областной суд с заявлением о признании недействующими пункта 6, подпункта 5 пункта 8, подпунктов 6, 7 пункта 18, подпунктов 1, 3 пункта 21 Порядка организации содействия самозанятости безработных граждан и стимулирования создания безработными гражданами, открывшими собственное дело, дополнительных рабочих мест для трудоустройства безработных граждан в 2011 году, утверждённого приказом Главного управления государственной службы занятости населения Омской области от 31 января 2011 г. N 8-п (с изменениями от 31 мая 2011 г.), изложенных в следующей редакции, а именно:

"6. Содействие самозанятости не оказывается безработным гражданам:

1) прекратившим деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, главы фермерского крестьянского (фермерского) хозяйства либо учредителя (участника) коммерческой организации ранее одного года до дня обращения безработного гражданина в центр занятости с заявлением на предоставление выплаты;

2) состоящим в близком родстве (родители, супруги, братья, сестры, дети) с работниками центра занятости, главного управления;

3) в отношении которых возбуждено исполнительное производство.

8. Содействие самозанятости осуществляется при наличии:

5) справки управления Федеральной службы судебных приставов по Омской области об отсутствии в отношении безработного гражданина возбуждённого исполнительного производства...

18. Основаниями для выдачи главным управлением рекомендации о нецелесообразности предоставления выплаты безработному гражданину являются:

6) наличие близкого родства (родители, супруги, братья, сестры, дети) безработного гражданина с работниками центра занятости или главного управления;

7) наличие в отношении безработного гражданина возбуждённого исполнительного производства;

21. Центр занятости отказывает безработному гражданину в предоставлении выплаты и заключении договора в случае:

1) выявления центром занятости факта:

- прекращения безработным гражданином деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, главы крестьянского (фермерского) хозяйства либо учредителя (участника) коммерческой организации ранее одного года до дня обращения безработного гражданина в центр занятости с заявлением на предоставление выплаты;

- наличия близкого родства (родители, супруги, братья, сестры, дети) безработного гражданина с работниками центра занятости;

3) наличия в отношении безработного гражданина возбуждённого исполнительного производства.

В обоснование заявления прокурор сослался на противоречие данных положений статье 5 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Правилам предоставления в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряжённости на рынке труда субъектов Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 1011.

По мнению прокурора, оспариваемыми положениями установлены дополнительные административные барьеры для получения государственной поддержки безработными гражданами, прекратившими деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, главы коммерческого фермерского хозяйства либо учредителя коммерческой организации ранее одного года до дня обращения за субсидией. Вопрос "отсеивания" экономически необоснованных проектов решён в нормативном правовом акте путём проведения их экспертизы и выдачи соответствующего экспертного заключения, чего вполне достаточно для исключения фактов неэффективного ведения бизнеса.

Предоставление государственной поддержки в зависимости от родственных связей нарушает принцип равенства граждан и их права на трудовую деятельность и занятость.

С аналогичным заявлением в суд обратился Перменев А.А., указывая, что на основании пункта 6 названного Порядка он лишён права участвовать в государственной программе содействия самозанятости безработных граждан, поскольку является сыном директора бюджетного учреждения Омской области "Центр занятости населения Болыдеуковского района".

Полагал, что оспариваемые положения дискриминируют его права, противоречат статьям 5, 12 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Административному регламенту предоставления государственной услуги по содействию самозанятости безработных граждан, утверждённому приказом Минздравсоцразвития России от 16 июня 2008 г. N 281н.

Определением Омского областного суда от 7 июня 2011 г. гражданские дела соединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Главное управление государственной службы занятости населения Омской области с заявлениями прокурора Омской области и Перменева А.А. не согласилось, считая, что на основании статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование порядка реализации дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряжённости на рынке труда субъектов Российской Федерации, в том числе в части содействия самозанятости, при этом обязаны определять конкретные категории граждан, имеющих право принимать участие в соответствующих мероприятиях; правовое регулирование направлено на обеспечение целевого использования бюджетных средств, противодействие коррупции, исключение случаев растраты; закреплённый законодательством запрет дискриминации одновременно не исключает правовую дифференциацию статуса отдельных категорий безработных граждан, что предполагает возможность установления соответствующих запретов и ограничений. Оспариваемые положения Порядка, связанные с ограничением права отдельных категорий безработных граждан на участие в содействии самозанятости, объективно оправданы, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели.

Решением Омского областного суда от 20 июня 2011 г. заявления прокурора Омской области и Перменова А.А. удовлетворены, оспариваемые ими нормы признаны несоответствующими федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.

В кассационной жалобе Главное управление государственной службы занятости населения Омской области просит решение отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права.

В частности, в жалобе подчёркивается, что судом первой инстанции необоснованно применена статья 3 Трудового кодекса Российской Федерации, которая не регулирует правоотношения, возникающие при оказании содействия самозанятости; вывод суда о том, что органы, осуществляющие переданные полномочия в области содействия занятости населения, не наделены правом определять категории безработных граждан, имеющих право на получение субсидии, противоречат законодательству, основан на неправильном толковании закона при принятии решения не применена подлежащая применению статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Указывается, что выводы суда обусловлены неправильным толкованием пункта 2 статьи 5 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", из текста которого не следует, что закреплённый законодательством запрет дискриминации одновременно не исключает правовую дифференциацию статуса отдельных категорий безработных граждан, что предполагает возможность установления соответствующих запретов и ограничений. Содействие самозанятости является временной и вынужденной мерой, направленной на снижение напряжённости на рынке труда, в ситуации сложной экономической обстановки в отдельных субъектах Российской Федерации. У граждан, которые уже осуществляют предпринимательскую деятельность, относящуюся к категории малого и среднего бизнеса, в условиях нестабильного рынка такая мера поддержки сама по себе (её безвозмездный характер и размер) вызывает определённое внимание. Возможность получения бюджетных средств на развитие уже существующего бизнеса стимулирует таких граждан к прекращению предпринимательской деятельности с целью последующей постановки на учёт в качестве безработных и участия в содействии самозанятости вместо привлечения финансовых средств для осуществления предпринимательской деятельности из иных источников (кредит, лизинг и пр.). Поэтому принятие подпункта 1 пункта 6 Порядка вызваны необходимостью исключения злоупотреблений со стороны указанной в этом подпункте категории безработных граждан.

Заявитель настаивает, что отмена или изменение подпункта 1 пункта 6 Порядка приведёт к тому, что бюджетные учреждения службы занятости населения Омской области не смогут оказывать содействие гражданам действительно находящимся в сложной жизненной ситуации, а это, в свою очередь, приведёт к снижению эффективности предпринимаемых мер активной политики содействия занятости населения и использования бюджетных средств. А отмена подпункта 2 пункта 6 и связанного с ним абзаца третьего подпункта 1 пункта 21 Порядка может привести к проявлению коррупции и сокращению безработных граждан, имеющих склонность к ведению предпринимательской деятельности, которым будут предоставлены бюджетные средства.

Относительно доводов кассационной жалобы прокурором Омской области поданы возражения.

Изучив доводы кассационной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения в порядке статьи 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении и разрешении дела по существу суд, руководствуясь пунктом "к" части 1 статьи 72, частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, пунктом 2 статьи 5, пунктом 1 статьи 6, пунктом 2 статьи 7, пунктом 1 статьи 7.1, пунктом 2 статьи 12, пунктом 1 статьи 13 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", Административным регламентом предоставления государственной услуги по содействию самозанятости безработных граждан, утверждённым приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 16 июня 2008 г. N 281н, Правилами предоставления в 2011 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряжённости на рынке труда субъектов Российской Федерации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 1011, пришёл к выводу о том, что Главное управление государственной службы занятости населения Омской области как орган исполнительной власти, осуществляющий переданные отдельные государственные полномочия Российской Федерации в области содействия самозанятости мероприятий, направленных на оказание содействия занятости населения, вправе определять механизм реализации дополнительных мероприятий, направленных на оказание содействия самозанятости безработным гражданам, но не ограничивать произвольно доступ тех или иных категорий указанных граждан к реализации их права на добровольный труд и свободный выбор занятости, что фактически и сделано органом власти. Установление в пункте 6 Порядка ограничений не связанных с деловыми качествами лица, зарегистрированного в качестве безработного, не может расцениваться в качестве объективно оправданной дифференциации претендентов на получение рассматриваемых выплат.

Выводы суда являются правильными, основаны на верном толковании материального закона, регулирующего спорное правоотношение.

По смыслу статей 1, 2, 5, 12 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 (с последующими изменениями) "О занятости населения в Российской Федерации", подлежащего применению по данному делу, занятость - это деятельность граждан, связанная с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству Российской Федерации и приносящая, как правило, им заработок, трудовой доход.

Гражданам принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному творческому труду, в том числе осуществлять предпринимательскую и иную не запрещённую законом экономическую деятельность, они могут самостоятельно определять сферу этой деятельности и осуществлять её как непосредственно, так и путём создания организации, в том числе коммерческой, либо участия в ней единолично или совместно с другими гражданами и юридическими лицами.

Однако это не означает, что государство освобождается полностью от обязанности предоставлять государственную социальную помощь лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в том числе в результате неэффективного ведения собственной экономической деятельности.

Более того, федеральный законодатель, закрепляя меры государственного содействия реализации прав граждан на полную, продуктивную и свободно избранную занятость, одновременно гарантировал всем гражданам Российской Федерации содействие в реализации права на труд, что, бесспорно, исключает установление каких-либо запретов и ограничений в области занятости населения правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Вопреки этому орган исполнительной власти Омской области определяя случаи, когда центр занятости отказывает в содействии безработному гражданину в предоставлении выплаты и заключении договора, необоснованно ограничил право отдельных категорий безработных граждан на государственное содействие в сложной экономической обстановке.

В отсутствие полномочий у субъекта Российской Федерации по установлению правоограничений в области занятости населения суд первой инстанции обоснованно счёл оспариваемые положения несоответствующими федеральному законодательству.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Омского областного суда от 20 июня 2011 г. оставить без изменения, кассационную жалобу Главного управления государственной службы занятости населения Омской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Судьи